NIK: dotacje na ochronę przyrody i edukację ekologiczną wydawane lekką ręką

Kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli podkreślają w ogłoszonym dziś raporcie, że powszechną praktyką jest wielokrotne aneksowanie umów o dofinansowanie. Po zakończeniu projektu zmieniany jest zakres prac, terminy ich wykonania, wartość projektu, a nawet efekty jakie zamierzano osiągnąć. Może to oznaczać, że aneksami dopasowywano umowy do zrealizowanych projektów - twierdzi NIK.

Setki projektów, miliony złotych

Każdego roku ze środków publicznych przekazanych na podstawie umów dotacji realizowane są setki projektów dotyczących ochrony przyrody oraz edukacji ekologicznej. Ich realizacją zajmują się zarówno instytucje i organy państwowe powołane w celu prowadzenia takiej działalności, a także organy samorządu terytorialnego i organizacje pozarządowe.

NIK skontrolowała 60 projektów realizowanych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 22 lutego 2016 r. (m.in. projekty "Wsparcie restytucji i ochrony ssaków bałtyckich w Polsce", "Ochrona niedźwiedzia brunatnego Ursus arctos w Polskiej części Karpat", "Ochrona siedlisk żółwia błotnego w dolinie rzeki Zwoleńki"). Na ich realizację wydano prawie 170 mln zł, w tym ok. 114 mln zł  (67 proc.) ze środków europejskich i ok. 45 mln zł (27 proc.) ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Dzięki realizacji dotowanych projektów przywrócono właściwy stan niektórym cennym siedliskom przyrodniczym, poprawiono warunki bytowania niektórych chronionych gatunków roślin i zwierząt, umożliwiono ochronę wartościowych przyrodniczo terenów tworząc jednocześnie dogodne warunki turystyczne, a także przeprowadzono szereg działań o charakterze edukacyjno-promocyjnym.

Kontrolerzy stwierdzili jednak wiele nieprawidłowości przy realizacji prawie połowy zbadanych projektów (31) oraz u 80 proc. (16) skontrolowanych beneficjentów.

Aneksy przykrywały nieudolność

W badanych jednostkach, okres upływający od złożenia wniosku o przyjęcie projektu związanego z ochroną środowiska do podpisania umowy wynosił od 9 dni do nawet powyżej dwóch lat. Z ustaleń kontroli wynika, że co trzeci podmiot nie posiadał kompletu dokumentów związanych z przygotowaniem wniosku, w tym podstaw szacowania wartości projektu o którego dofinansowanie zabiegał. Tymczasem w ocenie NIK właściwe oszacowanie kosztów projektu na etapie wnioskowania o jego dofinansowanie jest pierwszym i niezbędnym krokiem, aby środki finansowe były wydatkowane gospodarnie. Zdarzały się przypadki, że beneficjenci na etapie wnioskowania o dofinansowanie projektu, nie posiadali nawet wystarczającego rozeznania odnośnie możliwości realizacji projektu w planowanym zakresie, np. występowania przedmiotu ochrony, którego dotyczy projekt, czy zgody na prowadzenie działań na obszarze, do którego wnioskodawca nie ma uprawnień.

Zdaniem NIK, planując realizację projektu na „obcych gruntach" wnioskodawcy powinni wcześniej pisemnie uzgodnić takie zamiary z podmiotami zarządzającymi danymi terenami. Brak takich uzgodnień może bowiem uniemożliwiać realizację zadania lub przyczynić się do ewentualnych opóźnień, a w konsekwencji do konieczności zwrotu części dofinansowania.

NIK wskazuje, że beneficjenci mieli duże problemy z kompletnym wykonaniem projektów i zakończeniem ich w terminie. Powszechną praktyką było wielokrotne aneksowanie umów o dofinansowanie. Zdarzało się, że nawet po zakończeniu realizacji projektu zmieniano zakres prac, terminy ich wykonania, wartość projektu, a nawet wskaźniki rezultatu, który zamierzano osiągnąć. W jednym przypadku w koszty projektu wliczono zadanie nieprzewidziane harmonogramem, którego okres realizacji wykraczał 2,5 roku poza termin realizacji całego projektu.

Termin zakończenia realizacji ponad połowy projektów (34 z 60 projektów) został wydłużony aneksami na okres od 3 miesięcy do nawet 2 lat. Zmiany wartości projektów wprowadzono aneksami w 25 spośród 38 zakończonych projektów (tj. 66 proc.). Kontrolerzy stwierdzili przypadki aneksowania najpierw zakresu prac określonych umową w związku z powstałymi oszczędnościami, a następnie zwiększenia kosztów projektu.

W ocenie NIK aneksowanie umów po zakończeniu realizacji projektu, wskazuje na dostosowywanie umowy do terminów i zakresu zrealizowanych działań oraz uniemożliwia ocenę terminowości i kompletności ich wykonania. Z kolei zmiana wskaźników rezultatu spowoduje, że projekt nie przyniesie takich efektów jak planowano, co z kolei mogło być argumentem do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie.

Nie spieszyli się z rozliczeniem

W ramach realizowanych projektów zawierano od kilku do ponad 400 umów na usługi i dostawy. W 35 proc. kontrolowanych podmiotów zastrzeżenia budził sposób wyłonienia wykonawców lub dostawców. Ujawniono przypadki niewłaściwego określenia przedmiotu zamówienia lub kryteriów stosowanych przy wyborze oferty, wyboru wykonawców bez uprzedniego dokonania analizy rynku czy ofert (czym naruszono zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości postępowań), a także braku dokumentów świadczących o rzetelnym oszacowaniu wartości zamówienia, co uniemożliwiało ocenę efektywności wydatkowania środków publicznych. NIK zwraca również uwagę, że w przypadku realizacji przez beneficjenta kilku projektów wykonawcami były zawsze te same firmy lub osoby. Może to oznaczać, że lokalny rynek jest zmonopolizowany lub też, że zamawiający w trudny do udowodnienia sposób preferuje wykonawcę.

W 40 proc. kontrolowanych podmiotów, ujawniono poważne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji finansowo-księgowej. Między innymi nie określano zasad ewidencjonowania kosztów ogólnych (w tym kosztów stałych) i kosztów zarządzania projektami, miesięczne okresy sprawozdawcze zamykane były z opóźnieniem sięgającym nawet kilkunastu miesięcy, a zapisy księgowe przez wiele miesięcy utrzymywane były w tzw. buforze.

Rozliczanie finansowe projektów było przewlekłe. Wnioski o płatności z powodu błędów i nieścisłości, wymagały korekt i uzupełnień. Korekty dokonywane były niestarannie, co skutkowało kolejnymi uwagami instytucji finansującej. Określone umową terminy sporządzenia korekty i rozpatrzenia wniosku bywały niedotrzymywane przez obie strony umowy. Ostateczne rozliczenie projektów i wydatkowanych środków następowało często po wielu miesiącach od zakończeniu projektu. W tym czasie niektórzy beneficjenci rozpoczynali realizację kolejnego projektu, pokrywającego się merytorycznie z już realizowanym, pomimo niezakończenia i nierozliczenia pierwszego z nich. Zdaniem NIK takie działanie nie powinno być dopuszczalne, szczególnie wobec stwierdzanych nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji księgowej.

Niejasna, w kontekście podwójnego finansowania i uzyskiwania dodatkowych pożytków, była kwestia otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych do gruntów, na których realizowane były projekty, w części w tym celu zakupionych ze środków publicznych. Uzyskiwanie płatności nie było uwzględnione we wnioskach i umowach o dofinansowanie projektów. Działania w zakresie ochrony przyrody na tych gruntach finansowane były w ramach dofinansowywanych projektów.

Byle dostać dotację

Wyniki kontroli wskazują, że system przyznawania dotacji na działania dotyczące ochrony przyrody i edukacji ekologicznej, nastawiony jest na absorbcję środków europejskich i zaplanowane wydatkowanie środków krajowych, bez wystarczającej dbałości o jakość przygotowywanych projektów. Instytucje udzielające dofinansowania winny zdaniem NIK wzmocnić mechanizmy weryfikacji wniosków o dofinansowanie projektów i nadzoru nad ich realizacją.

NIK, w toku innych kontroli, zwracała już uwagę Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, że nierzetelnie przeprowadza kontrole formalno-rachunkowe dowodów księgowych przedkładanych przez beneficjentów w ramach rozliczenia umów pożyczek i dotacji. W 2014 r. NFOŚiGW w odniesieniu do przedsięwzięć finansowanych ze środków krajowych odstąpił od obowiązku przedkładania przez beneficjentów poświadczonych kopii faktur i innych dowodów księgowych potwierdzających poniesione koszty, i zastąpił go obowiązkiem przekładania jedynie zbiorczych zestawień dowodów księgowych. Jednak w ślad za tą decyzją nie wzmocniono stosownych mechanizmów kontroli zarządczej w celu zminimalizowania skutków ewentualnych nieprawidłowości. W konsekwencji w 2014 r. NFOŚiGW wydatkował prawie 740 mln zł jedynie na podstawie wtórnych dokumentów rozliczeniowych (zestawień), bez jakiejkolwiek - choćby wyrywkowej - kontroli dokumentów źródłowych.

W ocenie NIK, aby w przyszłości ustrzec się podobnych nieprawidłowości, instytucje decydujące o udzieleniu dofinansowania powinny wprowadzić i egzekwować m.in. obowiązek: przedstawienia przez potencjalnych beneficjentów rzetelnej analizy kosztów projektu na etapie wnioskowania o jego dofinansowanie, przedstawienia przez beneficjentów zgody właścicieli lub zarządców terenu na realizację projektu (w przypadkach tego wymagających), przechowywania przez beneficjentów dokumentów dotyczących realizowanych projektów.