Konieczne jest podanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego lub ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2019 r. (II OSK 848/18), w którym Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2017 r. (sygn. VII SA/Wa 273/17) oraz oddalił skargę od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wniosek o wznowienie postępowania
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Po niespełna dwóch latach wspólnota mieszkaniowa nieruchomości sąsiedniej złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia na budowę. Jako podstawę wznowienia wspólnota wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). Wspólnota stwierdziła, że bez własnej winy nie była stroną postępowania, w którym wydano wspomniane pozwolenie.
Wojewoda mazowiecki, do którego wspólnota skierowała wniosek, wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie, decyzją z października 2016 r., odmówił uchylenia swej wcześniejszej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem wojewody wspólnota nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Wspólnota reprezentuje mieszkańców – właścicieli nieruchomości, która to nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji i która oddalona jest od niego o ok. 19 m. Wojewoda wskazał, że wspólnota nie podała żadnych faktów ani nie uprawdopodobniła jakichkolwiek okoliczności, z których wynikałoby, że jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie wojewody planowana inwestycja, stosownie do następujących przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: § 12 (odległość budynków na działce budowalnej od granicy z działką sąsiednią), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 13 (przesłanianie) i § 19 (miejsca parkingowe), nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki wspólnoty. Wojewoda wskazał, że ewentualne niedogodności, które mogą wiązać się z realizacją inwestycji (takie jak np. zwiększony hałas) nie są źródłem interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego.
Odwołanie do GINB
Wspólnota nie zgodziła się z decyzją wojewody i wniosła odwołanie do głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB). GINB utrzymał jednak w mocy decyzję Wojewody. Zdaniem GINB wspólnota nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jej nieruchomości. Co za tym idzie, wspólnota nie jest stroną postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.
Na decyzję GINB wspólnota złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). WSA uznał, że skarga jest uzasadniona i ją uwzględnił. W konsekwencji WSA uchylił decyzję GINB i poprzedzającą ją decyzję wojewody w całości. Zdaniem WSA okoliczność, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami techniczno-budowlanymi nie oznacza, że inwestycja może powodować ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W ocenie WSA niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich.
Według WSA sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę.
NSA: skarga zasadna
Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną i uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę wspólnoty od decyzji GINB. GINB zwrócił uwagę, że krąg stron postępowania określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest zaś, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. NSA zgodził się z poglądem sądu I instancji, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów odrębnych.
W ocenie NSA konieczne jest jednak wskazanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowania działki sąsiedniej z uwagi na projektowaną zabudowę. Dlatego też za niewystarczające NSA uznał samo twierdzenie, subiektywne przekonanie wspólnoty – właściciela nieruchomości sąsiedniej, że planowana inwestycja takie oddziaływania będzie powodować i że w konsekwencji wspólnota ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie NSA sąd I instancji nie wykazał, aby ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerowały w chronione prawa podmiotowe właścicieli działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, a które wymagałyby ochrony prawnej i mieściłyby się w pojęciu interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Sygnatura akt: II OSK 848/18
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Podzielam stanowisko zawarte w komentowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyraźnie wskazują, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Oczywiście, nie ulega wątpliwości, że oddziaływania obiektu na nieruchomości znajdujące się we wspomnianym obszarze nie muszą przekraczać dopuszczalnych norm, aby uznać właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania. Tym niemniej, powinni oni podać konkretny przepis (jak stwierdził NSA – prawa administracyjnego), z którego wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu ich działek. W praktyce często można spotkać się z żądaniami wznowienia postępowań w sprawie pozwolenia na budowę opartymi na subiektywnym przekonaniu kierujących je osób o tym, że dana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Nierzadko osoby te nie wykazują, na jakim konkretnie przepisie prawa materialnego (administracyjnego) opierają swoje twierdzenia o negatywnym oddziaływaniu projektowanego obiektu. Omawiany wyrok NSA potwierdza, że takie opinie nie stanowią wystarczającej przesłanki, aby osoby te uznać za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
