Dotacje na zadania zlecone samorządów

Na wstępie przypomnieć należy, że większość jednostek samorządu terytorialnego (JST) otrzymuje dotacje celowe na zadania zlecone w wysokości niepokrywającej wydatków związanych z ich realizacją, czego konsekwencją jest ich częściowe finansowanie ze środków własnych JST. Tę niezwykle trudną sytuację dodatkowo pogarsza stosowany przez wojewodów od 2015 roku nowy system wyliczania dotacji, którego wdrożenie doprowadziło do sytuacji, w której JST nie dość, że w dalszym ciągu muszą współfinansować realizację zadań zleconych ze środków własnych, to jeszcze część tej i tak niewystarczającej dotacji celowej na ich wykonywanie, zobowiązane są zwracać.

Dwa rodzaje postępowań

Sytuacja ta powoduje, że temat dotacji celowych na zadania zlecone, co zasygnalizowane zostało w poprzednich artykułach z cyklu poświęconego temu zagadnieniu („Rzeczpospolita" z 15 oraz 22 maja 2018 r.), może być rozpatrywany na dwóch, niezależnych od siebie, istotnych z punktu widzenia JST, płaszczyznach – cywilnej oraz administracyjnej.

Z pierwszą z nich mamy do czynienia w sytuacji, gdy JST decydują się na dochodzenie roszczeń ukierunkowanych na zwrot środków własnych wydatkowanych na realizację zadań zleconych przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Druga natomiast aktualizuje się w przypadku zaskarżenia w trybie administracyjnym decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dotacji. Zważywszy, że niuanse dotyczące aspektu cywilnego zostały już omówione we wcześniejszych odsłonach niniejszego cyklu, tym razem więcej uwagi poświęcone zostanie kwestiom administracyjnym.

Założenia systemowe

Rozważania w tym zakresie należałoby rozpocząć od przyjrzenia się samemu systemowi obliczania oraz rozliczania dotacji. Przechodząc do poszczególnych jego elementów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, iż w ramach tego systemu brak jest jakichkolwiek mechanizmów uprawniających JST do wnioskowania o konkretną kwotę dotacji, czy też do kwestionowania jej wysokości w trybie odwoławczym w przypadku otrzymywania środków niewystarczających na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań zleconych.Dotacje te nie są przekazywane na wniosek JST konkretyzujący ich zapotrzebowanie finansowe odpowiadające faktycznym kosztom realizacji zadań zleconych, a ich przyznawanie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której JST mogłyby się odwołać.

Co więcej, aktualna formuła systemu dotacyjnego zakłada uzależnienie wysokości dotacji od ilości wykonanych w danej JST zadań, którym przyporządkowana jest określona wartość. Położenie w tym kontekście nacisku na zadaniowość powoduje jednak, że dotacja, która powinna być dotacją celową, nabiera cech dotacji przedmiotowej.

Jest to o tyle istotne, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania zadań zleconych za pomocą dotacji przedmiotowej. Dotacje przedmiotowe przeznaczane są głównie na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów i usług, dlatego też są kalkulowane według stawek jednostkowych. Natomiast dotacje celowe przekazywaneJST na wykonywanie zadań zleconych powinny być rozpatrywane przez pryzmat realizacji celu, na jaki zostały przyznane, nie zaś w odniesieniu do ilości wykonanych czynności.

Zadaniowość a celowość

Skoro zatem JST zarówno obecnie, jak i przed wprowadzeniem nowego systemu, cel ten realizowały dokładnie w ten sam sposób, tj. poprzez pełne i terminowe wykonywanie zleconych im zadań przy pomocy tych samych, zatrudnionych w JST pracowników, to czy zasadnym jest podnoszone w toku postępowań administracyjnych twierdzenie organów administracji publicznej, że dotacje te aktualnie wykorzystywane są częściowo w sposób niezgodny z przeznaczeniem?

Odpowiadając negatywnie na tak sformułowane pytanie podkreślić należy, że kluczowe jest przy tym stanowisko organów odnoszące się właśnie do częściowego wykorzystania tych dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organów mamy z nim do czynienia wówczas, gdy JST wykona mniejszą niż prognozowana przez organy ilość poszczególnych, wyselekcjonowanych przeznie czynności i nie dokona zwrotu różnicy pomiędzy dotacją otrzymaną, a kwotą odpowiadającą ilości zadań faktycznie zrealizowanych. Ta niezwrócona część dotacji, w ocenie organów, świadczy o jej wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem.

Co ciekawe, ta sama sytuacja, ale rozpatrywana z perspektywy JST, wygląda zupełnie inaczej. JST w celu wykonywania zadań zleconych zatrudniają odpowiednią liczbę pracowników zajmujących się ich realizacją. Niezależnie od ilości wykonanych przez nich czynności z określonego przez organy katalogu zadań, JST zobowiązane są do wypłaty wynagrodzenia za cały czas pozostawania tych pracowników do dyspozycji interesantów w godzinach pracy urzędu, w tym za wykonywanie wszystkich, nie tylko tych wskazanych przez organy, czynności związanych z zadaniami zleconymi.

Z otrzymanej dotacji JST pokrywają wydatki związane z wynagrodzeniami tych pracowników.Gdy pracownicy JST wykonają mniejszą niż prognozowana przez organy ilość poszczególnych, wyselekcjonowanych przez nie czynności, JST zobowiązane są w rzeczywistości do zwrotu części wypłaconych tym pracownikom wynagrodzeń.

Katalog zadań

Na uwagę zasługuje jeszcze kwestia samego katalogu zadań, który został przez organy sformułowany, wyceniony i uznany za wiążący przy ustalaniu wysokości dotacji i jej rozliczaniu. Jest on przez JST uznawany za niekompletny i nieuwzględniający kosztów faktycznie ponoszonych przez nie w związku z wykonywaniem zadań zleconych.

Ponadto nie bez znaczenia w tym kontekście jest również fakt, iż to nie organy wyznaczają zadania w nim ujęte, lecz zadania te określone są w poszczególnych ustawach i brak jest zamkniętego ich wykazu, który dawałby organom możliwość uznania, że wykonanie jakiejkolwiek innej, niż wskazana przez nie czynności, choć związanej z wykonywaniem zadań zleconych, powoduje wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W szczególności organy te w wydawanych przez nie decyzjach w żaden sposób nie wskazują, które z wykonanych przez JST czynności miałyby być niezwiązane z wykonywaniem zadań zleconych.

Droga administracyjna

JST wykorzystują zatem dotacje celowe w głównej mierze na wynagrodzenia pracowników, którzy wykonując zadania zlecone realizują zarówno czynności ujęte w katalogu sporządzonym przez organy, jak i te bezpośrednio z nimi związane, ale w katalogu tym nieuwzględnione, co wynika ze specyfiki realizacji tych zadań.

Czy w świetle powyższego można zatem uznać, że JST wykorzystują dotacje niezgodnie z ich przeznaczeniem i poprzez swoje działanie doprowadzają do sytuacji, w której jej wydatkowanie w istocie stanowi zapłatę za realizację innego celu niż ten, na który została przyznana? Odpowiedź na to pytanie najprawdopodobniej będzie można uzyskać dopiero po ewentualnym ustosunkowaniu się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Organy w toku postępowań administracyjnych uznają bowiem za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem dotację wykorzystaną jedynie do wysokości odzwierciedlającej wartość konkretnej liczby faktycznie wykonanychprzez JST, zawartych w katalogu, zadań. W konsekwencji pozostałą jej część traktują, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i jako taką, podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami.

JST, które nie zgadzają się z rozstrzygnięciem wojewodów w tym zakresie mają prawo do złożenia odwołania od wydanej przez nich decyzji do organu II instancji, a następnie, do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i ewentualnej skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Anna Jurkiewicz , radca prawny, senior associate, Deloitte Legal