Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce - od czego zacząć

Rosnące koszty inwestycji – właściwie w każdej dziedzinie objętej działalnością samorządu terytorialnego – zmuszają do poszukiwania nowych źródeł ich finansowania. Niestety, na palcach jednej ręki można policzyć samorządy, które stać na samodzielne poniesienie wydatków związanych z budową i utrzymaniem dróg, kanalizacją, czy infrastrukturą oświatową bądź sportową. W ostatnich latach najważniejszym środkiem do pozyskania gotówki na takie cele stały się fundusze unijne. Ale korzystanie z nich wiąże się także ze sporymi obciążeniami, zwłaszcza w perspektywie zabezpieczenia wkładu własnego. Stąd warto zwrócić uwagę na mechanizmy pozwalające sektorowi publicznemu korzystać z potencjału przedsiębiorców – a do takich zalicza się partnerstwo publiczno-prywatne. Jednak nie jest ono prostą alternatywą dla kredytu, ale przede wszystkim – przynoszącą obopólne korzyści – inwestycją. I właśnie to wyróżnia PPP spośród wszystkich innych metod finansowania różnorodnych projektów.

Czytaj także: Partnerstwo publiczno-prywatne, a tradycyjne zamówienia

Długoletnia współpraca

Istotą partnerstwa publiczno-prywatnego jest długoletnia współpraca sektora publicznego z biznesem. Niestety, w Polsce realizacja inwestycji w tej formule – zarówno na poziomie samorządowym, jak i krajowym ciągle stanowi wyjątek od reguły korzystania z finansowania zewnętrznego (np. środków unijnych, czy kredytów). Oczywiście, przyczyn tego jest wiele. Wśród nich dwie wydają się mieć zasadnicze znaczenie: brak wiedzy i dobrych praktyk. Jednak w ostatnim czasie ustawodawca dostrzegł te problemy i postanowił je rozwiązać nowelizując ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz wprowadzając do niej nowe mechanizmy (nowelizacja z 5 lipca 2018 r., która weszła w życie 19 września 2018 r.).

Zapytaj ministra

Jednym z najważniejszych mechanizmów jest możliwość zwrócenia się przez podmioty publiczne (w tym oczywiście przez samorządy) do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o opinię w sprawie zasadności przeprowadzenia danej inwestycji w formie partnerstwa. Do wniosku o wydanie takiej opinii, podmiot publiczny musi dołączyć swoje własne analizy. Dzięki temu z jednej strony otrzymuje fachową ocenę poprawności przygotowania partnerstwa, z drugiej zaś pewność co do sensowności wyboru takiej ścieżki realizacji inwestycji.

Warto pamiętać, że każdy podmiot publiczny planujący inwestycje w formule PPP ma obowiązek sam przeprowadzić stosowne analizy korzyści i zagrożeń wynikających z tej formuły. Stąd skonfrontowanie ich z opinią rządowych ekspertów pozwala zdobyć na przyszłość cenne doświadczenie. Poza dużym praktycznym znaczeniem takiej pomocy, pozytywna opinia ministerstwa stanowi swoisty „certyfikat bezpieczeństwa" zwłaszcza dla lokalnych władz niemających doświadczenia w PPP. Warto wspomnieć, że wydano już pierwszą tego typu opinię, a minister inwestycji i rozwoju pozytywnie zaopiniował budowę w formule partnerstwa ponad stu mieszkań w Giżycku.

Spółki podmiotu publicznego

W ramach ostatniej noweli ustawodawca szerzej otworzył perspektywy realizacji partnerstwa w ramach istniejących spółek podmiotu publicznego. W takiej sytuacji partner prywatny po prostu nabywa akcje w spółce należącej do partnera publicznego – jednocześnie po wygaśnięciu umowy podmiot prywatny musi zbyć swoje udziały na rzecz swojego publicznego kontrahenta. To z kolei stanowi świetnie zabezpieczenie spółek należących do sektora publicznego. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie, aby partnerzy powołali spółkę celową (akcyjną bądź z o.o.) na potrzeby realizacji projektu. W praktyce wybór każdej z tych opcji zależy od indywidualnej sytuacji partnerów oraz modelu przyjętej współpracy.

Ponadto warto pamiętać, że aktualnie samorządy mogą przekazywać dotacje celowe partnerom prywatnym na realizację inwestycji. Przy udzieleniu takiej dotacji trzeba brać pod uwagę zasady dotyczące pomocy publicznej, jednak – co istotne – samorząd może przekazać pieniądze nie tylko (jak było do tej pory) wąskiej grupie podmiotów niedziałających dla zysku, ale właściwie wszystkim przedsiębiorcom. To z kolei pozwala dobrać partnera posiadającego co prawda odpowiednie doświadczenie, ale niewyposażonego w kapitał potrzeby do realizacji danej inwestycji.

Efektywność, eksploatacja i utrzymanie

Inwestycja, to nie tylko problem zdobycia środków na jej finansowanie, ale również z jej wieloletnim użytkowaniem. Dlatego dużo korzystniejsze wydaje się połączenie finansowania inwestycji z jej efektywną eksploatacją, utrzymaniem i zarządzaniem – zarówno w ramach jej bieżącego utrzymania, jak i odpowiedniego wykorzystania biznesowego. Jest to bardzo trudne dla samorządu, który przecież nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym nie ma odpowiednich doświadczeń biznesowych. Te zaś posiada sektor prywatny, stąd sięgnięcie do jego zasobów pozwala zarówno sfinansować inwestycję, jak i zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie.

Właśnie to jest istotą partnerstwa publiczno-prywatnego, w ramach którego sektor publiczny może zyskać know-how niezbędny np. do dobrej realizacji i wykorzystania infrastruktury drogowej, kanalizacyjnej, czy sportowej. Partner prywatny jest bowiem w stanie zaplanować i zaprojektować inwestycję tak aby później jej eksploatacja była tania a jednocześnie by projekt był funkcjonalny i przyjazny użytkownikom. Co więcej, partner ma w tym konkretny interes. To on będzie odpowiedzialny właśnie za eksploatację i pokrywanie jej kosztów. Często będzie mu też zależało aby z danej infrastruktury korzystało jak najwięcej mieszkańców wnoszących z tego tytułu opłaty.

W formule PPP strony umowy samodzielnie określają swoje obowiązki dotyczące realizacji zaplanowanych prac, mając w tym względzie różne możliwości. W typowych sytuacjach partner prywatny zajmuje się realizacją określonego zadania publicznego w oparciu o infrastrukturę publiczną. Jednocześnie partnerzy samodzielnie określają w łączącej ich umowie podział zadań i ryzyk, mając w tym względzie swobodę.

Bez długu publicznego

Partnerstwo publiczno-prywatne nie zwiększa długu publicznego. I właśnie z tego powodu jest ono niezwykle korzystnym rozwiązaniem zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego. Sektor publiczny zyskuje dogodne źródło finansowania, niezwiązane z koniecznością zadłużania się, czy wydatkowania pozyskanych środków w ściśle określonych terminach.

W przypadku odpowiedniego skonstruowania umowy partnerstwa, wynikające z niej zobowiązania nie będą wliczanie do długu publicznego. Ale wymaga to przesunięcia niektórych głównych ryzyk projektu jak np. ryzyka budowy i dostępności na partnera prywatnego - jest to standard tego typu projektów. Dzięki PPP sektor publiczny „pozbywa się" także całej masy problemów związanych z eksploatacją inwestycji, a więc jej naprawami, czy zapewnieniem rentowności (np. w przypadku wybudowania infrastruktury sportowej).

Z kolei partner prywatny zyskuje świetną okazję do rozwoju prowadzonego biznesu i  wykorzystania swojej wiedzy oraz doświadczenia. Z punktu widzenia realizacji różnego rodzaju zadań publicznych jest ono nieocenione. Partner prywatny posiadając specyficzne know-how wie, jak wykonać inwestycję efektywniej i bardziej optymalnie z punktu widzenia lokalnych potrzeb i jej późniejszego użytkowania. Zresztą właśnie takie wykonawstwo leży w interesie partnera – w końcu to on bierze na siebie ciężar zarządzania inwestycją i ewentualnych napraw. Dlatego będzie dążył do optymalizacji projektu przy jednoczesnym zagwarantowaniu jego maksymalnej funkcjonalności.

To z kolei przekłada się na zadowolenie społeczne – mieszkańcy zaczynają dostrzegać, że zadania publiczne są realizowane sprawnie, a jednocześnie niedrogo i przy zagwarantowaniu wysokiego poziomu świadczonych usług. Oczywiście, aby osiągnąć ten cel trzeba odpowiednio skonstruować umowę partnerstwa, zwłaszcza w zakresie obowiązków jej stron.

Korzyści płynące z partnerstwa najlepiej zilustrować przykładami z krajów, gdzie formuła ta z powodzeniem funkcjonuje od wielu lat. Dajmy na to w Wielkiej Brytanii szpitale cieszące się najlepszą opinią wśród pacjentów najczęściej powstają właśnie w ramach PPP. Umowa partnera publicznego z prywatnym w takich przypadkach przewiduje, że finansowanie projektu uzależnione jest od poziomu świadczonych usług, badanego np. opiniami pacjentów. Stąd zapewnienie ich wysokiej jakości leży w bezpośrednim interesie przedsiębiorcy.

Nie dla każdej inwestycji

Pomimo ewidentnych zalet partnerstwa publiczno-prywatnego - nie każda inwestycja nadaje się do realizacji właśnie w takiej formule. Niestety, zwłaszcza pod kątem szerokiego katalogu zadań samorządu terytorialnego, trudno wskazać na kompletną listę tego, co należy (a raczej powinno się) realizować za pomocą partnerstwa, a co nie. Przydatność tej formuły należy oceniać przede wszystkim pod kątem podstawowych cech PPP. A więc w grę wchodzą tutaj zwłaszcza duże inwestycje, wymagające poważnego nakładu sił i środków.

Z perspektywy samorządu najczęściej są to drogi, parkingi, budynki publiczne jak np. szkoły, czy infrastruktura sportowa bądź wodno-kanalizacyjna. Jednak nie jest to pełna lista możliwości, jakie stwarza PPP. Z rządowych danych w tej dziedzinie wynika, że w tej formule planowane są np. parkingi podziemne, zwiększenie efektywności energetycznej infrastruktury publicznej, budowa sieci szerokopasmowego internetu, a nawet uruchomienie linii regularnego dowozu dzieci do szkół, budowa cmentarza, czy produkcja filmu dokumentalnego.

Zacznij od przygotowania projektu...

Najważniejszym elementem partnerstwa publiczno-prywatnego jest odpowiednie przygotowanie projektu począwszy od określenia rzeczywistych potrzeb i wymagań w zakresie przedmiotu i jego skali, jakości, realizowanych funkcji oraz utrzymania. Następnie trzeba realnie ocenić budżet - w tym potencjalne możliwości finansowania z opłat ponoszonych przez użytkowników. Warto też wcześniej zwrócić się do biznesu. On jest w stanie od razu wskazać elementy determinujące powodzenie danego projektu. Istotne znaczenie mają tu też banki, dzięki którym projekt uzyska zamkniecie finansowe. Jeżeli projekt jest akceptowalny dla banków – potocznie „bankowalny", to już jest połowa sukcesu.

To oczywiście leży w gestii strony publicznej, która im lepiej przygotuje się do realizacji partnerstwa, tym ma większe szanse na długofalowe zyski. Jednocześnie, jak wspomniano, podmioty publiczne nie posiadają know-how inwestycyjnego. Dlatego już na etapie przygotowań trzeba po prostu zapytać potencjalnych wykonawców o faktyczną celowość realizacji danego zamierzenia oraz o jego optymalne parametry. Ma to kolosalne znaczenie.

W obecnym stanie prawnym podmiot publiczny ma obowiązek – zanim przystąpi do procedury wyboru partnera prywatnego – sporządzić tzw. ocenę efektywności przedsięwzięcia. W jej ramach konieczne jest przeprowadzenie analiz dotyczących przede wszystkim porównania racjonalności realizacji inwestycji w ramach PPP oraz w inny możliwy sposób, zwłaszcza z wykorzystaniem wyłącznie środków publicznych.

Dokonując oceny efektywności podmiot publiczny powinien przede wszystkim bardzo dobrze zbadać rynek – zwracając się do przedsiębiorców z pytaniem m.in. o możliwości techniczne wykonania danych prac, ich koszty, czy aspekty prawne i podatkowe. Warto zapytać także o spodziewane przeszkody oraz najefektywniejsze sposoby realizacji inwestycji. Jeżeli po takich analizach okaże się, że PPP nie jest opłacalną formą dla danego przedsięwzięcia, nie ma sensu przechodzić do dalszych etapów.

... i jego budżetu

W przypadku, gdy ocena efektywności przyniesienie pozytywny wynik, w kolejnym kroku podmiot publiczny musi oszacować i zabezpieczyć budżet, jaki trzeba będzie przeznaczyć na realizację inwestycji. Niestety, wiele projektów partnerstwa publiczno-prywatnego rozbija się właśnie o kwestie finansowe. Wynika to z przeprowadzenia zbyt uproszczonych analiz finansowych. Najczęściej koszt partnerstwa jest wyższy, niż wykonanie inwestycji w tradycyjnej formie. Czynnik ten zniechęca wielu samorządowców, obawiających się zarzutu niewłaściwego wydatkowania środków publicznych. Jednak obawy te wynikają najczęściej z niewzięcia pod uwagę podstawowej cechy PPP – w formule tej nie chodzi tylko o zrealizowanie inwestycji, ale także eksploatację, utrzymanie i zarządzanie nią często przez kilkadziesiąt lat. Obejmuje to też wykonywanie bieżących napraw a także koniecznych dużych remontów. Stąd partnerstwo jest jedynie z pozoru droższe od tradycyjnych form realizacji przedsięwzięcia, a w dłuższej perspektywie stanowi świetną inwestycję dla samorządu.