fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Administracja

Wznowienie postępowania - przesłanki i badanie zasadności

123RF
Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania można przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia oraz merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Kwestia przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego może być brana pod uwagę jedynie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane prawidłowo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 3319/14).

Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W październiku 2001 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (dalej PINB) zakończył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce. Decyzja ta była przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB) i głównego inspektora nadzoru budowlanego, a wydane przez te organy akty poddano kontroli sądu administracyjnego. Ostatecznie decyzja ta pozostała w obrocie prawnym.

Z uchybieniem terminu

We wrześniu 2009 r. do organu wpłynęło pismo z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z października 2001 r. PINB dwukrotnie odmówił wznowienia postępowania, jednak rozstrzygnięcia te zostały uchylone. W dalszym toku postępowania, postanowieniem z lipca 2013 r. PINB wznowił postępowanie i decyzją z października 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 2001 r. uznając, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.), a ponadto nie zachodziła żadna z ustawowych przesłanek wznowienia, na które powoływała się wnioskodawczyni (art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 k.p.a.).

Organ odwoławczy decyzją z października 2013 uwzględnił odwołanie wnioskodawczyni i uchylił zarówno decyzję PINB z października 2013 r., jaki i postanowienie o wznowieniu postępowania. Zdaniem WINB organ I instancji nie poczynił ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawczynię terminu do zgłoszenia podania o wznowienie i tym samym nie ziściły się wszystkie przesłanki wstępnej fazy postępowania wznowieniowego, a o za tym idzie brak było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodził się właściciel nieruchomości, który wniósł skargę do WSA w Rzeszowie. Skarżący podał, że od daty wydania przez PINB kwestionowanej decyzji z 2001 upłynęło przeszło 10 lat, a wnioskodawczyni brała udział w tym postępowaniu. Wymieniona decyzja została jej doręczona i nie wniosła od niego skutecznie odwołania. Uchybiła również terminowi do wniesienia podania o wznowienie. Ponadto nieskutecznie podejmowała próby wyeliminowania decyzji z 2001 r. z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Aktualnie brak jest przesłanek do wznowienia postępowania. Na tej podstawie skarżący właściciel nieruchomości domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji WINB, a także decyzji organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Przedwczesne wydanie decyzji kaacyjnej

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Rz 166/14) uchylił decyzję WINB z grudnia 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. WSA doszedł do wniosku, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji było przedwczesne, ponieważ organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Skoro organ II instancji zamierzał uzyskać informację o terminie, w którym strona wnosząca wniosek o wznowienie postępowania dowiedziała się o przesłane wznowieniowej, to zdaniem WSA leżało to w granicach kompetencji organu II instancji i nie było prawnych przeszkód, aby o taką informację wystąpił organ odwoławczy.

NSA nie podzielił stanowiska WSA i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje kwestię wznowienia. Drugi, rozstrzygnięcie co aktu administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie.

Na pierwszym etapie bada się, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz czy zostało złożone w terminie (art. 148 k.p.a.). Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Konsekwencją braku spełnienia przesłanek warunkujących wznowienie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W komentowanej sprawie, ostateczną decyzję z października 2001 r., której weryfikacji domagała się wnioskodawczyni wydał PINB w Mielcu i ten organ obowiązany był ustalić okoliczności warunkujące wznowienie postępowania lub ich brak i wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia. Tymi okolicznościami, które winien badać w sprawie PINB było między innymi zachowanie terminu do wznowienia postępowania. Stwierdzenie więc przez WINB, że PINB wznowił postępowanie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek wznowienia uzasadniało eliminację z obrotu prawnego zarówno tego postanowienia jak i wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, zawartego w decyzji z grudnia 2013 r. Bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Trafne, zdaniem NSA, było stanowisko WINB, że PINB z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) nie poczynił wyjaśnień, w zakresie zachowania terminu do wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania można bowiem przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) oraz możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy (art. 150 § 2 k.p.a.).

Brak własnych ustaleń

WSA czyniąc rozważania odnoszące się do etapu formalnego wznowienia, zarzucał organowi odwoławczemu, iż nie poczynił własnych ustaleń w sprawie w zakresie zachowania przez stronę terminu do wznowienia postępowania (w trybie art. 136 k.p.a.). Zdaniem NSA było to bezpodstawne, ponieważ badanie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania jest bezcelowe na etapie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, ponieważ czynności organu II instancji nie mogą sanować wadliwie wznowionego postępowania, bez należytej weryfikacji podania o wznowienie.

Skutkiem wadliwego stanowiska Sądu I instancji, w ocenie NSA, jest przypisanie WINB kompetencji organu właściwego w sprawach o wznowienie postępowania, a wskazania WSA zmierzały do podważania reguł kompetencji w postępowaniu administracyjnym i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kwestia przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego może być brana pod uwagę jedynie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane prawidłowo.

NSA zauważył, że bez wątpienia Sąd I instancji miał na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), niemniej jednak dążenie do zakończenia postępowania nie może naruszać generalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA, a wobec tego, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (art. 188 i art. 151 p.p.s.a.).

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 3319/14).

Komentarz

Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Niewątpliwie rację ma NSA, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe, a decyzja merytoryczna powinna być poprzedzona badaniem wystąpienia przesłanek wznowienia. Oczywiście także sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego powinna być – jak podkreślił NSA – rozstrzygana zgodnie z przepisami o dwuinstancyjności postępowania. Od strony praktycznej komentowana sprawa to jednak przykład sytuacji, gdy stosunkowo prosta kwestia jest przedmiotem zainteresowania organów i sądów administracyjnych przez wiele lat, a to z uwagi na obecny model postępowania administracyjnego i jego kontroli przez sądy administracyjne. Warto przy tym przypomnieć, że w tym modelu zadaniem postępowania sądowoadministracyjnego – w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego sprawy – jest jedynie ocena, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne w zasadzie nie mogą w ogóle prowadzić postępowania dowodowego w sprawie (dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, w praktyce spotykane rzadko), a ich kontrola sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W mojej ocenie, w celu zapewnienia sprawności postępowania rozumianego jako ostateczne załatwienie sprawy, konieczna jest dalsza reforma sądownictwa administracyjnego i istotne zwiększenie zakresu uprawnień orzeczniczych tych sądów zwłaszcza w zakresie podejmowania rozstrzygnięć zastępujących decyzje lub postanowienia organów administracji, a także korzystanie przez organy II instancji z uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego.

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA