Budżetówka: protesty płacowe - tak, strajki już nie

Większość pracowników w obronie swoich warunków pracy i płacy może wchodzić w spory zbiorowe ze swoim pracodawcą i jako instrumentu nacisku używać różnego rodzaju akcji protestacyjnych. Dotyczy to też pracowników tzw. sfery budżetowej, w tym członków służby cywilnej, urzędników państwowych oraz służb mundurowych. Przy czym w ich przypadku nie wszystkie formy protestu mogą być stosowane. Wprawdzie wprost wykluczony jest tylko strajk, nie oznacza to jednak, że inne formy protestu mogą być organizowane bez żadnych ograniczeń.

Ważne!

Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach (art. 59 ust. 3 konstytucji).

Ustawowy zakaz

Zakaz udziału w strajku dla wymienionych wyżej kategorii zatrudnionych wynika z art. 19 ustawy o sporach zbiorowych (dalej uorsz). Przepis ten wymienia instytucje, w których niedopuszczalne jest organizowanie strajku (chodzi tu przede wszystkie o instytucje związane z szeroko rozumianym bezpieczeństwem takie jak np. Policja czy Straż Graniczna), a także zakazuje jego prowadzenia pracownikom zatrudnionym w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze >patrz ramka.

Wyżej wymieniony zakaz powtarzają następnie pragmatyki zawodowe w tym m.in. art. 78 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej (zgodnie z nim, członkom korpusu sc nie wolno uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu) czy art. 19 ust. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych (zgodnie z nim urzędnikowi państwowemu nie wolno uczestniczyć w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego).

W przypadku funkcjonariuszy, którzy mają prawo do tworzenia związków zawodowych (część służb mundurowych np. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu takiego prawa nie ma), przepisy pragmatyk stwierdzają z reguły, że może tam działać jeden związek zawodowy, który nie ma prawa do strajku (por. m.in. art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, art. 72 ust.2 ustawy o Straży Granicznej).

Definicja strajku

Pojęcie strajku definiuje ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Zgodnie z art. 17 tej ustawy strajk polega na zbiorowym powstrzymywaniu się pracowników od wykonywania pracy w celu rozwiązania sporu dotyczącego interesów wskazanych w art. 1 tej ustawy, czyli dotyczących warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych. Jest to tzw. strajk właściwy. Strajk taki, zgodnie z tą ustawą jest środkiem ostatecznym i nie może być ogłoszony bez uprzedniego wyczerpania możliwości rozwiązania sporu według zasad określonych w art. 7–14 tej ustawy a więc bez przeprowadzenia całej procedury jego rozwiązywania od ogłoszenia, poprzez rokowanie aż do zakończenia mediacji.

Strajk może być zorganizowany bez zachowania tych zasad tylko wówczas, gdy bezprawne działanie pracodawcy uniemożliwiło przeprowadzenie rokowań lub mediacji, a także w wypadku, gdy pracodawca rozwiązał stosunek pracy z prowadzącym spór działaczem związkowym.

Ostrzegawczy i solidarnościowy

Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych wymienia jeszcze dwa rodzaje strajków: ostrzegawczy i solidarnościowy. Ten pierwszy może być zorganizowany (jednorazowo) przez organizację, która wszczęła spór, zbiorowy, jeżeli przebieg postępowania mediacyjnego, uzasadnia ocenę, że nie doprowadzi ono do rozwiązania sporu przed upływem terminów przewidzianych w ustawie (art. 12 uorsz) i trwać maksymalnie dwie godziny. Drugi może być zorganizowany w obronie praw i interesów pracowników, którzy nie mają prawa do strajku przez związek zawodowy działający w innym zakładzie pracy (art. 22 uorsz).

Ponieważ przytaczane na wstępie pragmatyki operują tylko jednym (ogólnym) pojęciem strajku należy przyjąć, że formułowane w nich zakazy dotyczą wszystkich jego rodzajów. Zakaz ten trzeba też rozumieć szeroko. Nie chodzi tu, bowiem tylko o niebranie bezpośredniego udziału w określonej akcji, lecz także o niepartycypowanie w jej organizowaniu.

Powstaje pytanie: czy zwolnienie tempa pracy potocznie nazywane strajkiem włoskim oraz obstrukcjonizm polegający na drobiazgowym wykonywaniu czynności, czyli tzw. strajk gorliwości również objęte są wspomnianym zakazem, czyli czy mieszczą się w definicji strajku. Zdaniem prof. B. Cudnowskiego (Pozastrajkowe środki prowadzenia sporów zbiorowych –Monitor Prawa Pracy nr 4/2009) – nie. Immanentną cechą strajku jest, bowiem powstrzymanie się od pracy oraz brak gotowości do jej świadczenia. Ponieważ w obu przypadkach nie dochodzi do przerwania pracy, te formy protestu należy kwalifikować, jako inne akcje protestacyjne. A w tych, co do zasady uczestniczyć mogą też osoby niemające prawa do strajku, choć czasami, w ograniczonym zakresie >> patrz niżej „Rzeczpospolita radzi".

Inne akcje protestacyjne

Prawo do prowadzenia tego typu akcji przez osoby objęte zakazem strajkowania daje art. 25 ust.1 uorsz. Zgodnie z nim, w obronie praw i interesów określonych w art. 1 czyli dotyczących warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych mogą być stosowane, inne niż strajk formy akcji protestacyjnej. Warunkiem ich legalności jest wcześniejsze wyczerpanie procedury ugodowego sposobu rozwiązania sporu a więc rokowań.

Przy czym w odróżnieniu od strajku, który może być ogłoszony dopiero po zakończeniu postępowania mediacyjnego, inne akcje protestacyjne mogą być organizowane wcześniej.

Zgodnie z prawem

Akcje takie nie mogą też zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu, nie mogą wiązać się z przerwaniem pracy ani naruszać obowiązującego porządku prawnego. Inna niż strajk akcja protestacyjna nie może, więc kolidować nie tylko z ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, ale również z wszelkimi innymi przepisami. W wyroku z 27 listopada 1997 r. (I PKN 393/97, OSNP 1998, Nr 17, poz. 511) SN orzekł, iż taką inną niż strajk formą akcją protestacyjną w rozumieniu art. 25 ust. 1 uorsz nie może być głodówka.

W piśmiennictwie podkreśla się, że w zależności od wybranej formy protestu, organizatorzy takiej akcji mają obowiązek uzyskiwania stosownych zezwoleń właściwych organów administracji. Jest to istotne w przypadku organizowania tzw. marszy czy manifestacji. Rzeczą charakterystyczną jest też brak zastrzeżenia w art. 25 ust. 1 uorsz, iż akcje protestacyjne, podobnie jak strajki, mogą być organizowane przez związki zawodowe reprezentujące interesy zbiorowości pracowników. Istnieją, zatem podstawy do stwierdzenia, że akcje protestacyjne mogą być organizowane przez pracowników (tak m.in. prof. J. Wratny Komentarz do ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych – C.H.Beck).

Ograniczenia wynikają z ustawy

Podstawowe ograniczenie, z którym muszą liczyć się osoby należące do dwóch wymienionych wcześniej pragmatyk urzędniczych jest wymóg, aby przebieg organizowanych przez nich akcji protestacyjnych nie zakłócał normalnego funkcjonowania urzędu >patrz „Rzeczpospolita radzi". Brak takiego wymogu w przypadku większości służb mundurowych nie oznacza jednak, że funkcjonariusze mogą prowadzić akcje protestacyjne według uznania związku zawodowego. Jak wskazuje prof. B. Cudnowski funkcjonariusze podlegają, bowiem regułom dyscypliny służbowej. Za jej naruszenie (popełnienie przewinienia dyscyplinarnego) odpowiadają według reguł odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Pragmatyki służbowe wymieniają zaniechanie czynności służbowej, wykonanie jej w sposób nieprawidłowy czy niedopełnienie obowiązków służbowych, jako typowe przykłady naruszenia dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Obu grupom urzędniczym i funkcjonariuszom służb mundurowych, którzy chcieliby wystąpić w obronie swoich interesów pracowniczych pozostają, zatem, jak się wydaje raczej miękkie formy nacisku a więc akcje polegające na manifestacji poglądów, postulatów i żądań takie jak oflagowanie lub oplakatowanie budynków pracodawcy, akcja ulotkowa, oznakowanie pojazdów czy zorganizowanie wiecu czy manifestacji. I z tej możliwości, jak już powszechnie wiadomo część z nich (funkcjonariusze służb mundurowych i zatrudnieni w nich pracownicy cywilni) ma zamiar skorzystać już na początku października.

Co mówią przepisy

Art. 19 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych

1. Niedopuszczalne jest zaprzestanie pracy w wyniku akcji strajkowych na stanowiskach pracy, urządzeniach i instalacjach, na których zaniechanie pracy zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu lub bezpieczeństwu państwa.

2. Niedopuszczalne jest organizowanie strajku w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Służbie Ochrony Państwa, w jednostkach Policji i Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Krajowej Administracji Skarbowej, w których pełnią służbę funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, oraz jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej.

3. Prawo do strajku nie przysługuje pracownikom zatrudnionym w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze.

podstawa prawna: art. 12, art. 19, art. 25 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 399 ze zm.)

podstawa prawna: art. 78 ust. 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 1559)

podstawa prawna: art. 19 ust.3 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 2142 ze zm.)

RZECZPOSPOLITA RADZI

Czy zakaz dotyczy tylko osób na stanowiskach urzędniczych?

W urzędzie podlegającym pod ustawę o służbie cywilnej na stanowiskach pomocniczych zatrudnione są osoby nienależące do tej służby. Podlegają one pod ustawę o pracownikach urzędów państwowych, ale nie są urzędnikami państwowymi a zatem zakaz strajku wynikający z tej ustawy ich nie dotyczy. Czy w związku z tym można przyjąć, że osoby te mogą uczestniczyć w tej formie protestu?

Nie.

Mimo, że faktycznie ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie zakazuje im tak jak urzędnikom państwowym udziału w strajku, zakaz taki dotyczy także ich. Wynika on z ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (dalej uorsz), która w art. 19 ust. 3 stanowi, że prawo do strajku nie przysługuje pracownikom zatrudnionym w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze. Niewątpliwie, więc osoby, o których mowa w pytaniu strajkować nie mogą.

Należy jednak zauważyć, że tak szerokie określenie w art. 19 ust.3 uorsz osób, których dotyczyć ma zakaz strajku, budzi wiele kontrowersji, o czym świadczy fakt, iż przepis ten został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego i Komitetu Wolności Związkowej Międzynarodowej Organizacji Pracy przez NSZZ Solidarność. Zdaniem związków zawodowych, ale także wielu ekspertów jest on, bowiem ustanowiony za szeroko. Dotyczy, bowiem także, co zdaniem wnioskodawców nie ma merytorycznego uzasadnienia, pracowników, którzy zostali zatrudnieni na stanowiskach nie urzędniczych na podstawie umów o pracę przy pracach pomocniczych i porządkowych w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze. Wyłączenie zawarte w art. 19 ust. 3 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych trzeba, zatem, zdaniem wnioskodawców uznać za nadmierne w kontekście ograniczeń przewidzianych w konstytucji (art. 59 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3) i ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych. Co uzasadnia twierdzenie, że przepis ten (art. 19 ust. 3 uorsz jest niezgodny z konstytucją oraz unormowaniami MOP i Rady Europy. Niestety ciągle nie wiadomo, kiedy sprawa (sygn. akt. K 23/14) trafi na wokandę TK.

podstawa prawna: art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 399 ze zm.)

Czy dozwolony jest strajk włoski?

Członkom korpusu służby cywilnej nie wolno strajkować, mogą oni jednak w obronie praw i interesów dotyczących warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych uczestniczyć w innych niż strajk akcjach protestacyjnych. Czy dotyczy to także tzw. strajku włoskiego?