Kiedy konieczne konsultacje z mieszkańcami

W art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przewidziano, że w wypadkach wskazanych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy >patrz ramka.

Przykład:

Rada gminy chce doprowadzić do zmiany nazwy urzędowej danej miejscowości. W takim przypadku przedstawia wniosek o zmianę nazwy ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody. Jeżeli jednak wniosek ma dotyczyć nazwy zamieszkanej miejscowości, rada musi wcześniej przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości. Wniosek składa się ministrowi w terminie do 31 marca roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić zmiana urzędowej nazwy, a taka zmiana – dokonana w drodze rozporządzenia – następuje z dniem 1 stycznia.

Inna procedura miałaby miejsce w sytuacji, gdyby rada chciała doprowadzić do ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości narodowej lub etnicznej. Dodatkowa tradycyjna nazwa w języku mniejszości może być używana obok urzędowej nazwy w języku polskim tylko na obszarze gmin wpisanych do prowadzonego przez ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości. Wpisu do rejestru dokonuje minister na wniosek rady gminy. Dodatkowa nazwa może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli:

- liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 proc. ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub

- w przypadku zamieszkanej miejscowości, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach.

Przez liczbę mieszkańców gminy należących do mniejszości rozumie się liczbę urzędowo ustaloną jako wynik ostatniego spisu powszechnego. Konsultacje nie są wymagane w przypadku gminy, w której liczba mieszkańców należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 proc. Wniosek rady gminy przedstawia się ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych za pośrednictwem wojewody. Dodatkową nazwę miejscowości w języku mniejszości uważa się za ustaloną, jeżeli została wpisana do rejestru gmin. Wpisu dokonuje minister, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych.

Inne sprawy ważne dla gminy

Poza obligatoryjnymi konsultacjami, przeprowadzanymi w sytuacjach wskazanych w ustawach, można przeprowadzać konsultacje fakultatywne „w innych sprawach ważnych dla gminy". Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Podkreśla się, że art. 5a ust. 1 u.s.g. nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji i nawet w przypadkach zakwalifikowanych jako „sprawy ważne dla gminy" przewiduje tylko możliwość ich przeprowadzenia. Uznanie sprawy za ważną dla społeczności nie jest przesłanką powstania obowiązku w tym zakresie. Gdyby gmina nie przeprowadziła konsultacji, nie można twierdzić, że – na podstawie przysługującego jej uprawnienia – członkowie społeczności lokalnej mają indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, stanowiące podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2016 r., sygn. II SA/Wa 272/16, LEX nr 2113517). W razie przeprowadzenia konsultacji, mają one charakter opiniodawczy. Konsultacje służą zorganizowaniu podejmowania decyzji w taki sposób, aby umożliwić organom gminy zapoznanie się z opiniami osób trzecich, ale nie kreują prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 564/17, LEX nr 2441376).

Przykład:

Rada gminy chce nadać nazwę placowi stanowiącemu drogę publiczną. Takie uprawnienie przysługuje jej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Z przepisów nie wynika natomiast obowiązek przeprowadzenia w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z wyrokiem NSA z 29 grudnia 2015 r. (sygn. II OSK 1015/14, LEX nr 2000000) mieszkańcy gminy nie mogą zaskarżyć takiej uchwały, podjętej bez przeprowadzenia konsultacji, powołując się na art. 5a ust. 1 u.s.g., gdyż ten przepis nie kreuje dla indywidualnych mieszkańców skonkretyzowanego uprawnienia do udziału w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie nadania nazwy placowi. Nawet, gdyby przeprowadzono konsultacje, gmina nie miałaby obowiązku zastosować się do ich wyników. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwałę rady gminy może zaskarżyć do sądu administracyjnego osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Źródłem legitymacji skargowej nie jest natomiast sama przynależność do wspólnoty samorządowej, jeżeli z tego tytułu przepis prawa nie nadaje jednostce określonych indywidualnych roszczeń czy uprawnień. We wskazanym wyżej wyroku zwrócono jednak uwagę, że np. w razie podjęcia przez radę uchwały o zmianie nazwy ulicy przepisy obligują podmioty mające miejsce zamieszkania lub siedzibę pod określonym adresem, do podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji danych. Takie podmioty są więc uprawnione do zaskarżenia uchwały, która powoduje powstanie dla nich określonych indywidualnych obowiązków (por. także wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 631/12, LEX nr 1252133).

Uchwała rady gminy

Zasady i tryb konsultacji określa się w uchwale rady gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania „określa" oraz wskazanie konkretnej formy „uchwała rady gminy" powodują, że nie można uregulować tych kwestii w drodze zarządzenia wójta (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 3 września 2014 r., znak P.II.4131.2.122.2014, LEX nr 1733555). Jak zwrócono uwagę w wyroku WSA w Kielcach z 13 kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Ke 38/17, LEX nr 2289689), rada może:

- podjąć jedną uchwałę, na podstawie której w gminie będą przeprowadzane wszystkie konsultacje z mieszkańcami,

- podjąć uchwałę określającą zasady i elementy wspólne dla wszystkich konsultacji, które będą następnie uzupełniane regulacjami odrębnych uchwał zawierających zasady i elementy swoiste tylko dla konkretnych konsultacji albo

- ustanowić zasady i tryb przeprowadzania każdych konsultacji odrębną uchwałą.

Konsultacje powinny być prowadzone z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych. W uchwale rady trzeba określić m.in.: kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., sygn. III SA/Wr 140/13, LEX nr 1330077). Przyjmuje się, że uchwały rady podjęte na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. są aktami prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11, LEX nr 1101483). Podkreśla się także, że gmina nie może ograniczać kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach.

Jedynym ustawowym wymogiem jest fakt bycia członkiem danej społeczności, czyli mieszkańcem gminy. Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r. (sygn. II SA/Op 213/06, LEX nr 475242), wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamienia pojęcia „mieszkaniec gminy" z pojęciem „osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy. Z uwagi na to, że w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar, to osoby, które spełniają te przesłanki, są mieszkańcami gminy i żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca gminy nie ma wpływu jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy brak zameldowania.

Przykład:

W uchwale nr XL.183.2018 Rady Miasta Wojcieszów z 8 lutego 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta Wojcieszów (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 810) przyjęto m.in., że konsultacje mogą być przeprowadzone w formie:

- ankiet z pytaniem lub propozycją wariantowych rozwiązań,

- wyłożenia do publicznego wglądu projektu dokumentu wymagającego konsultacji z określeniem terminu i miejsca na składnie uwag, opinii i wniosków mieszkańców,

- spotkań z mieszkańcami w zakresie tematu objętego konsultacjami, prowadzonych w sposób umożliwiający składanie uwag i wniosków do protokołu,

- składania opinii, uwag lub odpowiedzi drogą elektroniczną,

- publikacji tematu objętego konsultacjami w Biuletynie Informacji Publicznej wraz z formularzem umożliwiającym wyrażenie opinii.

Możliwe jest także łączenie kilku form przeprowadzenia konsultacji.

Budżet obywatelski

Po uzupełnieniu art. 5a u.s.g. ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, do następnej kadencji organów gminy będą mieć zastosowanie nowe przepisy o budżecie obywatelskim, stanowiącym szczególną formę konsultacji. W ramach tego budżetu mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu będą decydować corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostaną uwzględnione w uchwale budżetowej gminy.

W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego będzie obowiązkowe, przy czym wysokość tego budżetu będzie wynosić co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego będą mogły być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych.

Rada gminy określi w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, a w szczególności:

- wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty,

- wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany będzie projekt,

- zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania oraz

- zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości.

Kiedy konsultacje

Przykładowo konsultacje trzeba przeprowadzić przed:

- wyrażeniem przez radę gminy opinii (bądź złożeniem wniosku) w sprawie: utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy, ustalenia granic gminy,

- nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic, a także ustalenia i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz (art. 4a ust. 1-2 i ust. 4 oraz art. 4b ust. 1 u.s.g.),

- utworzeniem przez radę gminy, w drodze uchwały, jednostki pomocniczej, np. sołectwa, dzielnicy (art. 5 ust. 2 u.s.g.),