Na etapie ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej organ nie powinien jednak oceniać zgodności samowolnie realizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ta ocena znajdzie swój formalny wyraz dopiero w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r. (II OSK 1089/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2014 r. (VII SA/Wa 1304/14) i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Postanowienie o wstrzymaniu robót
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) organ ustalił, że inwestorzy dokonali nielegalnej dobudowy budynku mieszkalnego do tylnej ściany budynku gospodarczego. Budowę rozpoczęto około 1987 roku i kontynuowano około 2000 roku. Wykonano m.in. ściany zewnętrzne pierwszej kondygnacji, strop, fragmenty ścian drugiej kondygnacji, instalację c.o. w części lokali. Wymiary obiektu w budowie wynosiły 16,20 m x 3,90 m, wysokość ok. 3,50 m. W części parteru znajdowały się cztery pomieszczenia, jedną ścianę stanowiła ściana wspólna z budynkiem gospodarczym. Około 2008 roku zamontowano okna PCV oraz wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem.
Roboty te wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w postanowieniu. Inwestorzy spełnili ten obowiązek. Następnie, po przeprowadzeniu kolejnej kontroli przez PINB, organ nałożył na inwestorów nielegalnej budowy opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł.
Inwestorzy złożyli zażalenie na to postanowienie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). Ten utrzymał jednak w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem WINB w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, zaś budowa przedmiotowego obiektu stanowiła samowolę budowlaną. Budowa ta, jak ocenił WINB, nie narusza przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, jest zgodna z wydaną dla inwestycji decyzją o warunkach zabudowy. Opłata legalizacyjna została wyliczona na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a budynek zaliczony został do kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne).
Brak oceny projektanta
Inwestorzy złożyli skargę na postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). A sąd ten podzielił stanowisko skarżących i uchylił zarówno postanowienie PINB jak i WINB dotyczące wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem WSA wymierzenie opłaty legalizacyjnej, a zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, może mieć miejsce, gdy spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a zatem, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w ocenie WSA organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny w ww. zakresie. W szczególności organy zaniechały oceny zawartego w projekcie budowlanym oświadczenia projektanta, że w ścianie budynku oddalonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z inną działką budowlaną znajdują się otwory, co, w ocenie sądu, może uniemożliwić legalizację.
Inna faza postępowania
Skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) WINB. Uznając skargę kasacyjną za zasadną, NSA uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA zwrócił uwagę, że przedmiotem tego etapu postępowania legalizacyjnego było wymierzenie opłaty legalizacyjnej. Podstawą do nałożenia obowiązku tej opłaty może być tylko łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Przed nałożeniem opłaty organ przeprowadza badanie spełnienia ww. warunków (z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego) wraz z możliwością nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego) oraz ustala postanowieniem wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.
W tej fazie postępowania legalizacyjnego nie jest jednak oceniana zgodność inwestycji realizowanej bez pozwolenia na budowę z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ta ocena dokonywana jest dopiero w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
wyrok: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1089/15.
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok NSA uważam za trafny. Sprawa sądowo-administracyjna zainicjowana skargą inwestorów dotyczyła wyłącznie kwestii wymierzenia tzw. opłaty legalizacyjnej. Oznacza to, że w ramach tego etapu postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego powinny prawidłowo ustalić rodzaj (kategorię) obiektu budowlanego wykonanego samowolnie i zakwalifikować ten obiekt do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. Następnie zaś organy powinny wyliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej i wydać postanowienie o nałożeniu tej opłaty na inwestora. Kwestia ustalenia zgodności inwestycji samowolnie wykonanej z właściwymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innymi (w tym techniczno-budowlanymi) będzie przedmiotem odrębnej części postępowania legalizacyjnego i nastąpi w decyzji kończącej to postępowanie. Te zagadnienia, co do zasady, nie powinny być zatem przedmiotem analizy organu na etapie ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej.
Należy przy tym pamiętać, że, jak wynika z ustalonego orzecznictwa, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem, inwestora. Uiszczenie tej opłaty otwiera inwestorowi drogę do zalegalizowania inwestycji. Jednak brak zapłaty spowoduje wydanie nakazu rozbiórki inwestycji.
