Wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tak stanowi art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej usg). Czy z treści tego przepisu należy wnioskować, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może sam zdecydować (np. w ramach uznania administracyjnego) czy postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej wszcząć?
Uznanie administracyjne
W doktrynie przyjęto, że nie w każdym wypadku wszczynanie takiego postępowania jest uzasadnione. Przykładowo dr Konrad Marciniuk, z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego uważa, że użyty w art. 145 ust. 1 usg wyraz „może" oznacza, że w ramach uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru, czy wszcząć postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej, czy też takiego postępowania nie wszczynać (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz red. Paweł Czechowski, Wolters Kluwers 2015 r.). Według Konrada Marciniuka, nie można odmawiać organowi takiego prawa. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej może bowiem przynieść gminie nie tylko korzyści finansowe, lecz także straty, gdy nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości albo będzie on tak znikomy, że w niewielkim stopniu przewyższy koszt sporządzenia operatu szacunkowego.
Podobne stanowisko prezentuje Ewa Bończak – Kucharczyk, specjalistka w zakresie mieszkalnictwa, nieruchomości, gospodarki komunalnej i rozwoju lokalnego. Jej zdaniem, to że nie ma obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej w każdym przypadku, kiedy wybudowane zostanie urządzenie infrastruktury technicznej, jest zrozumiałe. Wartość nieruchomości wskutek budowy urządzenia może bowiem wzrosnąć nieznacznie, albo nie. A to czyni nieopłacalnym prowadzenie tego postępowania (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX 2014 r.). Ponadto zdaniem Ewy Bończak-Kucharczyk – ustalenie takiej opłaty lub jej nieustalenie każdorazowo zależy od organu wykonawczego gminy, który nie musi przy tym wyjaśniać, dlaczego korzysta albo nie korzysta z przyznanych mu kompetencji.
Linia orzecznicza
Podobne stanowisko pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. I OSK 514/09) wskazał, że ustawodawca, statuując obowiązek właścicieli nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń, nie nakłada jednak obowiązku ustalenia opłat adiacenckich. Możliwość odstąpienia od takich opłat wynika z treści art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 4 listopada 2010 r. (sygn. II SA/Lu 506/10) uznał, że przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencję do nałożenia opłaty adiacenckiej, określając przesłanki, których spełnienie umożliwia zastosowanie tego przepisu. Sąd podkreślił jednocześnie, że to, czy organ wykonawczy z tej możliwości skorzysta, czy też nie zależy od dokonanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, lecz nie musi rozstrzygać w tym przedmiocie.
Trzy przesłanki
Aby wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej mogło być możliwe muszą zostać spełnione trzy podstawowe warunki. Pierwszym jest realizacja przez gminę określonej inwestycji. Czyli – jak to określa ustawa o gospodarce nieruchomościami – stworzenie możliwości podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (np. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, telekomunikacyjnej) albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Co więcej inwestycja taka musi zostać zrealizowana przy udziale środków wymienionych w art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.
Jak wyjaśnia dr Henryk Palarz, ekspert z zakresu gospodarki nieruchomościami tam, gdzie w budowę infrastruktury nie zostały zaangażowane środki publiczne opłaty adiacenckiej się nie pobiera (Błędy przy ustalaniu opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, Finanse Komunalne nr 4, 2011 r.). Tak będzie np. w gminie, w której sieć wodociągowa, czy kanalizacyjna została wybudowana przez spółkę należącą w 100 proc. do tej gminy i w całości ze środków pochodzących z taryfy oraz kredytu bankowego.
Drugi warunek: zrealizowana inwestycja musi mieć wpływ na wartość nieruchomości. Nie ma sensu wszczynać postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli np. wraz ze stworzeniem możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji ich wartość nie rośnie. Aby jednak to stwierdzić konieczna jest wycena przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak bowiem wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli (Ustalanie i egzekwowanie opłaty adiacenckiej przez gminy województwa warmińsko – mazurskiego, nr ewid. 5/2013/12/156/LOL) do określenia wartości rynkowej nieruchomości uprawnieni są tylko rzeczoznawcy majątkowi, co wynika wprost z art. 7 i art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzają oni na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Co więcej, taki sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem jego ustalenia mogą być wystarczającym usprawiedliwieniem dla organu wykonawczego gminy do niewszczynania postępowań w sprawie opłaty adiacenckiej, o ile wynika z jego treści, że pomimo realizacji określonych inwestycji przez gminę wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił.
Konkurs dla startupów i innowacyjnych firm
Trzecim warunkiem, który musi być spełniony, aby wójt mógł wszcząć postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej, jest obowiązywanie uchwały rady gminy określającej stawki opłaty adiacenckiej. Zgodnie, bowiem z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 proc. różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.
Jak podkreśla dr Elżbieta Klat – Górska, z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego, stosowna uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej jest aktem prawotwórczym i stanowi jedną z materialnoprawnych podstaw decyzji określających wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do konkretnej nieruchomości (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2015 r.). Oznacza to, że jeżeli nie zostanie podjęta, organ nie będzie mógł wydać decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką.
Takie stanowisko potwierdza też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 25 lipca 2000 r. (sygn. II SA/Ka 2052/98) wskazał, że zarząd gminy [obecnie wójt – MC] nie może wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłat adiacenckich, jeżeli na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
podstawa prawna: art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity DzU z 3 listopada 2015 r., poz. 1774 ze zm.)
