Elżbieta Chojna-Duch: Nie grajcie samorządami

Mija niedługo 30 lat od uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym, którą uznać należy za akt przywracający w Polsce samorząd. Utworzenie samorządnych gmin w zasadniczy sposób zmieniło obraz Polski. Ponad 20 lat, od 1997 r., upłynęło z kolei od stworzenia fundamentów konstytucyjnych dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Uznając gminę za podstawową jednostkę samorządu, Konstytucja RP dopuściła jednocześnie tworzenie kolejnych szczebli samorządu terytorialnego – obecnie funkcjonuje więc 2808 gmin, powiatów i województw samorządowych i ich związków. Samorząd terytorialny uzyskał mocne podstawy ustrojowe. Konstytucja usankcjonowała samodzielność samorządu terytorialnego, czego wyrazem było w szczególności ograniczenie nadzoru nad działalnością samorządową do nadzoru nad legalnością tej działalności.

Równowaga władz

Członkostwo w UE dało następnie nowy, mocny impuls dla rozwoju samorządów, zwiększając ich możliwości inwestycyjne. W kolejnych perspektywach finansowych UE województwa samorządowe stały się instytucjami regulującymi i zarządzającymi regionalnymi programami operacyjnymi, powiaty i gminy zaś istotnymi beneficjentami środków unijnych. Były to kluczowe wydarzenia przełomu ustrojowego w Polsce.

Przez 30 lat tworzono podstawy prawne systemu samorządu terytorialnego, budowano kompetencje, system dochodów i ich podział między poszczególne szczeble i jednostki terytorialne, procedurę budżetową.

Stworzono i z trudem utrzymywano kruchą równowagę polityczną między władzami samorządowymi a centralnymi – parlamentem i rządem różnych ugrupowań politycznych, które wzajemnie się wspierały przy realizacji zadań samorządowych. Oczywiście zawsze przedstawiciele samorządu terytorialnego występowali o zwiększenie nie tyle uprawnień, ile środków finansowych, ale miało to merytoryczny, a nie polityczny kontekst, a kompromis zawierano w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a następnie w parlamencie. Dlatego też przepisy regulujące podział zadań i system finansowy samorządu terytorialnego należą do chyba najstabilniejszych, o wysokiej jakości legislacyjnej w polskim systemie prawa.

Poszczególne jednostki, ich związki działają najczęściej sprawnie i efektywnie, przestrzegając regulacji ustawowych, przy których powstawaniu uczestniczyły. To także od nich zależy jakość polskiej gospodarki i coraz wyższy poziom życia obywateli.

Jak podkreśla się w literaturze i w opracowaniach raportów instytutowych, siła polskiego samorządu i ustrojowe gwarancje samorządności lokalnej dostrzegane są w międzynarodowych badaniach i porównywane do uważanych za wzorcowe rozwiązań skandynawskich. Osiągnięcia władz samorządowych zyskują najwyższe oceny spośród wszystkich instytucji publicznych. Polska znalazła się w elitarnym gronie, jak to określił profesor Paweł Swianiewicz, championów wprowadzania samorządności lokalnej w Europie Środkowo-Wschodniej i jest jednym z państw o najwyższym poziomie samodzielności w całej Europie. Ceniona jest też sprawna absorpcja środków unijnych.

Dlatego też byłoby niezwykle szkodliwe dla interesu ogólnospołecznego („skutecznego państwa"), a więc i samego samorządu , gdyby w ogniu walki przedwyborczej włączać samorządy w obecną walkę polityczną. Przeciwstawianie sobie państwa i jego „scentralizowanych władz" – „Polsce samorządów" mogłoby spowodować ogromną stratę wspólnego dorobku. Antagonizowanie, upartyjnianie, które może być skutkiem „dopełniania i dokończenia samorządowej rewolucji" akurat teraz, na trzy miesiące przed wyborami, pogorszy siłą rzeczy dobre relacje samorząd–państwo i grozić może rozmontowaniem na trwałe, może nie idealnego modelu dobrej współpracy, optymalnego podziału zadań, struktur i form decentralizacji, standardu, który służył w kolejnych okresach wolnej Polski i który z takim trudem budowano przy współudziale różnych formacji politycznych. Pogłębienie procesu decentralizacji i wzmocnienie samorządowej autonomii oczywiście powinno być procesem stałym, ale nowy ład wypracowany w innym trybie i w dłuższym okresie.

Zamiast rzuconych ogólnych haseł (21 postulatów określanych jako „pomysły na zwiększenie samodzielności wspólnot samorządowych") w programie „Polska samorządów" oraz na spotkaniu w Filharmonii Bałtyckiej, którą w ramach obchodów „rocznicy częściowo wolnych wyborów 4 czerwca 1989 r." prowadzili uczestnicy sesji „Samorządna Rzeczpospolita" dokonana powinna być analiza możliwości ekonomicznych i ram prawnych, w jakich działa samorząd terytorialny i funkcjonują wspólnoty samorządowe i odpowiedzi na następujące pytania: jak i czy właściwie ukształtowano ustrojowe podstawy systemu prawnego jednostek samorządowych, jakie są słabości tego systemu z punktu widzenia samorządowców i władz centralnych, w jaki sposób wpływają one na zdolność samorządów do wykonywania ich zadań, które z ustaw i jak należy zmienić, aby zaproponować – na podstawie wyników badań ekonomicznych i społecznych, wzmocnionych o wiarygodny szacunek skutków regulacji – projekty odpowiednich aktów prawnych.

Podstawowe rozstrzygnięcie: czy państwo (rząd) w jednolitym systemie władzy jest – i w jakim zakresie – konkurentem samorządu terytorialnego oraz jaki ma być model optymalnej współpracy, powinien być kluczowy.

Apel do rządzących o decentralizację państwa i wzmocnienie władzy na szczeblu lokalnym jest co do zasady słuszny, ale treść 21 postulatów jest mało klarowna i merytorycznie uzasadniona i dotyczy różnych kwestii, i o różnym charakterze prawnym, stając się tym samym jedynie hasłami politycznymi. Nie wchodząc więc w istotę ocen politycznych, można stwierdzić, iż niektóre z tych ogólnych postulatów są realizowane z dobrym skutkiem od 1989 r. Są to np.: „Pełne prawo wspólnoty samorządowej do samodzielnego decydowania o całokształcie praw lokalnych" (przy niejednoznacznym określeniu „całokształtu") czy „Budowa społeczności lokalnej solidarnej i otwartej, przeciwdziałanie wykluczeniom" (choć każda grupa polityczna rozumie to hasło odmiennie) lub „Obowiązek konsultowania z przedstawicielami samorządu i społeczności lokalnej wszystkich projektów ustaw" (realizowany przecież w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego).

Różne interpretacje

Inne z tych 21 wniosków realizowane są stopniowo przez kolejne rządy, w miarę możliwości finansowych i wykonawczych państwa. Oczywiście zawsze można pogłębić ich zakres i skuteczność, można je też rozmaicie interpretować, np.„Zwiększenie nakładów na edukację, godne pensje nauczycieli" lub „Niezależna kultura angażująca społeczności lokalne" oraz „Decentralizacja służby zdrowia", „Skuteczna ochrona środowiska", „Ochrona krajobrazu i przestrzeni publicznej", „Rozwój budownictwa komunalnego i społecznego", „Samodzielność samorządów w zakresie podatków lokalnych oraz działalności gospodarczej", „Środki z budżetu państwa muszą być adekwatne do zakresu zadań realizowanych przez samorządy" (zasada adekwatności środków finansowych do zadań stanowi już istotę art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), „Decentralizacja rozdziału funduszy unijnych" (realizowana poprzez szczeble samorządowe, głównie wojewódzkie), „Przekazanie społecznościom lokalnym mienia publicznego" (w jakim, szerszym jeszcze zakresie?) czy też „Swoboda tworzenia związków metropolitalnych i obszarów funkcjonalnych".

Część z tych wniosków jest oczywista, powszechnie uznana przez wszystkie kolejne władze, kształtuje obowiązujące zasady konstytucyjne, inne są niemożliwe lub trudne w realizacji, wymagają zmiany Konstytucji RP lub przekazania dodatkowych środków z budżetu państwa, czyli ograniczenia finansowania niektórych zadań, większość ma przy tym charakter polityczny. Niektóre mają charakter konfrontacyjny, inne z kolei wcześniej, również bez skutku, postulowane były uprzednio w ramach propozycji politycznych i nie zostały zrealizowane, jak p. 4: „Prawo społeczności lokalnej do decydowania o przyszłości swojej małej ojczyzny – zniesienie odgórnego ograniczenia kadencyjności" (punkt łączący zresztą dwa różne postulaty) lub np. „Przekształcenie Senatu RP w Izbę Samorządową" (o nieokreślonych uprawnieniach i celu) czy rzucona zasadnicza propozycja: „Likwidacja urzędu wojewody. Pozostawienie władzy centralnej nadzoru nad legalnością działania jednostek samorządu terytorialnego", dotyczące podstawowych kwestii ustrojowych i organizacyjnych oraz wymagające zmiany Konstytucji RP.

Każdy z tych ogólnych wniosków wymagałby jednak szczegółowej odrębnej analizy.

Dokonując zaś ogólnej oceny charakteru prawnego wymienionych postulatów należy podkreślić, że samorząd terytorialny ma konstytucyjnie zagwarantowany i chroniony szeroki zakres samodzielności. Zasada samodzielności wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz z ustaw zwykłych; zgodnie z nimi jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej samodzielnie, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Polega na zapewnieniu wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego szerokiego zakresu swobodnego decydowania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność o sprawach regionalnych lub lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują określone ustawami zadania publiczne samodzielnie; samodzielnie zwłaszcza prowadzą gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Organy niższych szczebli samorządu podlegają nadzorowi i kontroli sprawowanej w imieniu państwa przez organy władzy i administracji. Ingerencja zewnętrzna jest dopuszczalna tylko w zakresie i formach określonych przez ustawę.

Samodzielne finanse?

Postulowana w Gdańsku zwiększona decentralizacja władzy i administracji publicznej oraz uczestnictwa w jej sprawowaniu przez samorząd terytorialny jest z kolei wyrażona w Konstytucji RP w art. 15 jako nakaz takiego ustroju terytorialnego państwa i organizacji administracji publicznej, który zapewnia decentralizację władzy publicznej. Można uznać, że istotą decentralizacji jest ustawowe przeniesienie zadań, kompetencji decyzyjnych ze szczebla wyższego, w tym centralnego, na rzecz administracyjnych struktur regionalnych i lokalnych oraz ograniczenie ingerencji organów szczebli wyższych w sferę działalności szczebli niższych; jej rodzajem jest decentralizacja finansowa, wiążąca się z procesem przekazywania zasobów i środków finansowych wraz z uprawnieniami do ich wydatkowania. Jest ona realizowana od lat, choć jej pojmowanie może być zależne od wielkości dostępnych środków finansowych w budżetach publicznych.

Decentralizacja władzy, oparta na samodzielności władz samorządowych, a zwłaszcza samodzielności finansowej nie oznacza zarazem ani autonomii, ani samofinansowania. Nie może być według Trybunału Konstytucyjnego absolutyzowana, interpretowana jako pełna autonomia w zakresie decyzji i gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi (wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97). Nie ma ona charakteru bezwzględnego, jej granice wyznacza określony Konstytucją RP i ustawami zakres działania, doznaje ona także wielu ograniczeń dotyczących procedury planowania i dysponowania środkami pieniężnymi, władztwa podatkowego, zarządzania długiem publicznym, finansowania deficytu budżetowego oraz ich limitów, wraz z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi, czy też ograniczeń z zakresu dyscypliny finansów publicznych, nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego itd. Gwarantowane konstytucyjnie prawa samorządu nie mogą być według innego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem ingerencji ustawowej w sposób ograniczający lub znoszący. Z jednej strony każde państwo, nawet federacyjne, realizując zasadę decentralizacji władztwa i tworząc gwarancje samodzielności (przeciwdziałające nieuprawnionej ingerencji podmiotów zewnętrznych, w tym organów administracji centralnej), ustanawia bariery prawne, samodzielność ograniczające. Władza samorządowa jest różna od władzy państwowej, ale nie może być różna w sposób konkurencyjny czy konfrontacyjny. Reprezentuje społeczności (wspólnoty) lokalne i regionalne na części tego samego terytorium kraju, działa wprawdzie na różnych szczeblach zarządzania o różnym zasięgu terytorialnym, ale w Polsce w jednolitym ustrojowo państwie, niebędącym państwem federalnym. W jednolitym państwie fundamentalną zasadą jest stabilność i bezpieczeństwo państwa, w tym finansów całego sektora publicznego i długookresowa płynność finansowa wszystkich jego ogniw. Stabilność sektora finansów publicznych (rozumiana jako stabilność fiskalna państwa i samorządu terytorialnego – podsektora rządowego i samorządowego) określana też jako stabilna polityka długookresowej, trwałej równowagi sektora stanowi istotny element, a zarazem warunek stabilności państwa. Podsektor samorządowy stanowi część stanów odporności sektora finansów publicznych. Podsektor (podsystem) finansów samorządu terytorialnego jest bowiem elementem tego sektora i pozostaje w krajowych systemach prawnych bardziej lub mniej – zawsze jednak – ściśle skorelowany z podsektorem rządowym, a elementem jedności państwa są jednostki samorządu terytorialnego.

W Polsce finanse państwa oraz finanse samorządu terytorialnego stanowią finanse publiczne jednolitego państwa, a ich zależność opiera się na wspólnych ekonomicznych podstawach źródeł dochodów budżetowych, zaś ich podział między państwo i samorząd jest oczywiście subiektywny, gdyż został ukształtowany przez ustawodawcę w drodze różnych ewolucyjnych, zmieniających się kryteriów i ma w dużej mierze charakter umowy społecznej. Samorząd istnieje i działa z woli państwa, w jego ramach i pod jego nadzorem.