Poseł nie, ale mieszkaniec może wziąć udział w sesji absolutoryjnej

Tak zwana „sesja absolutoryjna” uchodzi za najważniejszy, obok „sesji budżetowej” moment w rocznych pracach organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na takich sesjach rozpatrywane są; sprawozdanie z wykonania budżetu za poprzedni rok, absolutorium oraz raport o stanie j.s.t..

W szczególności raport o stanie j.s.t. i debata nad nim są okazją do prowadzenia ożywionej dyskusji na temat działań organu wykonawczego j.s.t. w poprzednim roku.

Wprowadzona przepisami ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130 z późn. zm.) instytucja raportu o stanie gminy ma charakter ściśle polityczny. Głosy wyrażane w debacie nad raportem o stanie j.s.t. rzadko ograniczają się do samego dokumentu. Dyskutanci chętnie odnoszą się do działań piastunów organów wykonawczych j.s.t. oraz do ogólnej sytuacji jednostki. Szczególnie, w roku przedwyborczym, sam udział w debacie staje się okazją do zaprezentowania się potencjalnych kandydatów w wyborach.

Czytaj więcej

Praca w samorządzie

Praca radnego to nie tylko sesje i komisje

Obowiązkowy mechanizm potrąceń z diety musi przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu.

Tego rodzaju praktyka polityczna powoduje, że debata nad raportem o stanie j.s.t. może być wykorzystana także przez lokalnego posła lub senatora. Dlatego też pojawia się pytanie, czy poseł lub senator może brać udział w debacie nad raportem o stanie gminy?

Polityczny instrument

Instytucja raportu o stanie j.s.t. i debaty nad raportem uregulowana jest na poziomie ustawowym. Przepisy tzw. „ustrojowych ustaw samorządowych” mają w tym zakresie tożsame brzmienie i stan prawny w odniesieniu do gmin, powiatów i województw jest co do zasady identyczny.

Analiza przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: u.s.g.). prowadzi do wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy został uregulowany ustawowo i ma charakter zamknięty. Przepis art. 28aa ust. 5 u.s.g. przewiduje, że radni w debacie nad raportem zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Funkcją tego przepisu jest ograniczenie limitacji czasu wypowiedzi radnych, która wynika z przepisów większości statutów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca wychodzi z założenia, że debata nad raportem o stanie gminy jest na tyle doniosłym wydarzeniem, że należy ustawowo umożliwić radnemu formułowanie, nieskrępowanej czasem, wypowiedzi w jej trakcie. Brzmienie tego przepisu potwierdza, że radni danej gminy są grupą, która posiada publiczne prawo podmiotowe do brania udziału w debacie nad raportem o stanie gminy.

Drugą grupą uprawnioną do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy są jej mieszkańcy. Przepis art. 28aa ust. 6 u.s.g. przewiduje, że mogą oni „zabierać głos” w debacie nad raportem o stanie gminy. W przypadku mieszkańców ustawodawca milczy na temat czasu wypowiedzi. Oznacza to, że sprawa czasu trwania wypowiedzi mieszkańców w debacie nad raportem o stanie gminy może zostać szczegółowo uregulowana w statucie gminy, poddana ogólnym regułom dotyczącym udziału mieszkańców w sesji rady gminy lub pozostawiona uznaniu przewodniczącego rady.

Uprawnienie mieszkańca do wzięcia udziału w debacie nad raportem o stanie gminy ma jednak charakter warunkowy. Zgodnie z przepisem art. 28aa ust. 7 u.s.g. mieszkaniec, których chce zabrać głos w debacie nad raportem o stanie gminy musi złożyć pisemne zgłoszenie przewodniczącemu rady. Zgłoszenie to musi zostać poparte odpowiednią liczbą podpisów. W gminach liczących do 20 000 mieszkańców należy przedstawić co najmniej 20 podpisów, w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców konieczne jest przedstawienie co najmniej 50 podpisów.

Co może poseł?

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych milczą natomiast na temat udziału w debacie nad raportem o stanie gminy posłów i senatorów. Zasady uczestnictwa posłów i senatorów w pracach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1339; dalej: u.w.m.p.). Przepisy art. 22 u.w.m.p. przewidują, że poseł lub senator ma prawo uczestniczyć w sesjach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw właściwych dla okręgu wyborczego, z którego został wybrany. W odniesieniu do posłów uprawnienie to obejmuje też możliwość uczestnictwa w sesjach organów stanowiących j.s.t. właściwych z uwagi na siedzibę biura poselskiego. Ponadto w odniesieniu do m.st. Warszawy, uprawnienie to obejmuje także sesje rad dzielnic. Podmiotem zobowiązanym do umożliwienia posłowi lub senatorowi możliwości wykonywania uprawnienia o którym mowa w przepisie art. 22 ust. 3 u.w.m.p. jest przewodniczący organu stanowiącego.

Przepis art. 22 ust. 3 u.w.m.p. przewiduje, że uczestniczący w sesji poseł lub senator może zgłaszać swoje uwagi i wnioski. Regulację tę należy traktować jako dookreślającą znaczenie terminu „uczestnictwo w sesji”, który to termin nie jest zdefiniowany ustawowo. W przepisach u.w.m.p. występuje podobny termin „czynnego udziału w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego”.

Z uwagi na fakt, że poseł lub senator jest, odpowiednio, członkiem kolegialnego organu władzy publicznej – Sejmu, Senatu (oraz Zgromadzenia Narodowego), to „uczestnictwo” w pracach tego organu należy rozumieć szeroko. Natomiast w odniesieniu do sesji rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, to poseł lub senator jest swoistym „gościem” na sesji. Dlatego też jego uczestnictwo w pracach organu stanowiącego ma charakter szczególny i „uczestnictwo w sesjach”, o którym mowa w przepisie art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.w.m.p. należy rozmieć ściśle jako prawo do zgłaszania uwag i wniosków. Wykładnia językowa przepisów u.w.m.p. nie daje podstaw do stwierdzenia, że z uprawnienia do zgłaszania „uwag i wniosków” wynika uprawnienie do wzięcia udziału w debacie o stanie j.s.t.

Wzmacnianie pozycji obywatela

Jak już zostało wskazane wyżej, instytucja debaty nad raportem o stanie gminy jest takim elementem prac organu stanowiącego j.s.t., który został kompleksowo uregulowany przepisami „ustrojowych ustaw samorządowych”. Skoro racjonalny ustawodawca, wyraźnie w ich przepisach, zastrzegł uprawnienie do wzięcia udziału w debacie nad raportem tylko dla radnych i mieszkańców, to intencjonalnie pominął posłów i senatorów. Warto przy tym zauważyć, że instytucja ta pojawiła się w polskim porządku prawnym na skutek wejścia w życie przepisów ustawy „o zwiększaniu udziału obywateli w życiu publicznym”. Tym samym trzeba dojść do wniosku, że intencją ustawodawcy było wzmocnienie pozycji prawnej przede wszystkim mieszkańców gmin, powiatów i województw poprzez przyznanie im dodatkowych uprawnień, a nie pozycji prawnej posłów i senatorów. Dlatego też trzeba dojść do wniosku, że argumentacja natury celowościowej także nie przemawia z uznaniem istnienia uprawnienia posła lub senatora do udziału w debacie nad raportem o stanie j.s.t.

Ingerencja w samodzielność

Warto także rozważyć omawiany problem prawny w kontekście aksjologicznym. Zgodnie z przepisami konstytucji samorząd terytorialny jest władzą publiczną, która wykonuje powierzone jej zadania samodzielnie. Samodzielność ta ograniczona jest przepisami prawa. Instytucjonalnym wyrazem ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego jest nadzór nad jego działalnością. Kompetencje w tym zakresie zostały zastrzeżone do właściwości władzy wykonawczej – prezesa Rady Ministrów, wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych.

Obserwacja ta jest ważna, gdyż konstytucyjne zasady, w ramach których funkcjonuje samorząd terytorialny opierają się na „odsuwaniu” władz państwowych i ich przedstawicieli od ingerencji w jego bieżącą działalność. Przyjęcie, że poseł lub senator posiada uprawnienie do udziału w debacie nad raportem o stanie j.s.t. z tytułu sprawowanego przez siebie mandatu, prowadziłoby do wniosku, że udział ten można by traktować jako instrument politycznego nacisku przedstawiciela władzy państwowej na działalność samorządu terytorialnego a konkretnie na radnych rady lub sejmiku. Jest to niezwykle istotne, gdyż organ stanowiący lub sejmik, po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie j.s.t., podejmuje uchwałę w sprawie nieudzielenia lub udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu danej jednostki.

Owego „nacisku” nie należy identyfikować ze sformalizowanym i władczym nadzorem. Niemniej jednak warto dostrzec, że z uwagi na polityczny wymiar debaty nad raportem o stanie j.s.t. udział w niej posła lub senatora należy rozpatrywać jako oddziaływanie przedstawiciela władzy państwowej w funkcjonowanie danego samorządu. Takie oddziaływanie nie znajduje wyraźnego oparcia w przepisach prawa i przy tym jest trudne do pogodzenia z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego.

Zdaniem autora