Drogi zrujnują finanse samorządów

Chodzi o odszkodowania gmin wynikające z uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego. – Sam fakt przeznaczenia nieruchomości na drogę może obniżać wartość terenu. Nie jest konieczne rozpoczęcie realizacji inwestycji – uważa Paweł Kuglarz, radca prawny i partner w kancelarii Beiten Burkhardt P. Daszkowski.

– Wiele gmin popadło w kłopoty na własne życzenie, ponieważ plany robiły pochopnie i nie brały pod uwagę, jakie będą ich skutki dla budżetów – mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Jego zdaniem pułapkę, w jaką wpadły samorządy, próbują dziś wykorzystać niektóre firmy, które kupiły tanio  grunty rolne pod osiedla, a teraz domagają się wysokich odszkodowań za planowane na tych terenach drogi. Dyrektor nie chce jednak szacować skali zobowiązań z tego tytułu. Tylko cztery niewielkie gminy, z którymi rozmawialiśmy, powinny wypłacić za działki pod drogi ok. 15 mln zł.

Grzegorz Pruszczyk, wójt podwarszawskiego Prażmowa, twierdzi, że problem jest bardzo poważny. – Szacujemy, że na odszkodowania, na podstawie do tej pory uchwalonych planów, powinniśmy przeznaczyć ponad 3,5 mln zł. Stanowi to duże obciążenie budżetu wynoszącego 22 mln zł. To kwota pilnie nam potrzebna do poprawy systemu odwodnienia oraz utwardzenia i remontu dróg – mówi wójt Pruszczyk.

Andrzej Balcerek, burmistrz Puszczykowa (woj. wielkopolskie), przyznaje, że w uchwalonych już planach znajdują się drogi, za które prywatni właściciele domagają się odszkodowań. – Chodzi o kilka działek, za które gmina miałaby zapłacić 1,4 mln zł – podaje burmistrz Balcerek. – Gminny budżet wynosi 30 mln zł, na 14 mln zł jesteśmy już zadłużeni. Wypłata odszkodowań to dla nas ogromne obciążenie, sytuacja jest bardzo trudna.

Maria Jolanta Batycka-Wąsik, wójt podwarszawskiej gminy Lesznowola, mówi, że w  2010 r. gmina wypłaciła odszkodowania za drogi w wys. ponad 3,2 mln zł. W tym roku w budżecie zarezerwowano na ten cel 2,5 mln zł. Samorządowcy z Lesznowoli przyznają, że rocznie powinni wypłacać 4 mln zł. Ponieważ jednak nie ma takiej kwoty w budżecie, starają się negocjować rozkładanie należności na raty.

– W 2010 r. wypłaciliśmy właścicielom ziemi blisko 9 mln zł. W tegorocznym budżecie zaplanowaliśmy 7 mln zł. To duże obciążenie dla gminnego budżetu – mówi Małgorzata Idaczek z gminy Piaseczno.

Mariusz Poznański, wójt gminy Czerwonak i przewodniczący Związku Gmin Wiejskich, potwierdza, że roszczenia właścicieli ziemi zajętej pod drogi to poważne zagrożenie dla budżetów gmin. – Przede wszystkim kłopoty mają gminy podmiejskie, które nawet otrzymywały od prywatnych inwestorów pieniądze na tworzenie planów zagospodarowania. Poszły im na rękę, przeznaczając np. dane tereny pod budownictwo, a gdy plany zostały uchwalone, ich budżety są rozdrapywane przez inwestorów domagających się pieniędzy za drogi – komentuje Mariusz Poznański. Według niego w przypadku niektórych gmin wypłata należności za działki zarezerwowane pod drogi, może się skończyć nie tylko cięciem wydatków na edukację czy opiekę, ale nawet zarządem komisarycznym.

Miasta mają problemy nie tylko z roszczeniami prywatnych osób, ale także firm. W Warszawie głośno było o spółce deweloperskiej Polnord, żądającej od miasta ponad 170 mln zł. We wrześniu 2008 r. m.st. Warszawa przejęło od niej grunty pod drogi publiczne, które miały powstać w Miasteczku Wilanów. Ich powierzchnia to ponad 25 tys. mkw. Spółka otrzymała z tego tytułu 27,6 mln zł. Domaga się jednak na pozostałe kwoty, której miasto nie chce wypłacić, kwestionując roszczenie. Deweloper postanowił więc sprzedać wierzytelności.

Z kolei Zabrze uwikłane jest w spór z hutą Zabrze. – W planie uchwalonym pięć – sześć lat temu przewidzieliśmy drogę biegnącą przez jej tereny. Teraz huta domaga się od nas, żebyśmy wykupili całą nieruchomość – mówi wiceprezydent miasta Krzysztof Lewandowski. Bój idzie o 50 mln zł.

Poznań ma zarezerwowane w tegorocznym budżecie ok. 10 mln zł na odszkodowania za drogi na terenach prywatnych właścicieli. Na nieruchomości przejęte pod drogi grube miliony zapłaci też Kraków. Tylko w latach 2009 – 2010 odszkodowania otrzymało 125 właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, łącznie na prawie 12 mln zł.

Natomiast Gdańsk planuje wykupić pod drogi 240 ha ziemi. Biuro Rozwoju miasta szacuje, że na ten cel – w zależności od ceny – miasto będzie musiało wyłożyć 600 mln zł (przy cenie 2,5 mln zł za ha) lub 1 miliard 200 mln (przy cenie 5 mln zł).

– Problem z zamrażaniem gruntów pod drogi w miejscowych planach dotyka praktycznie każdej gminy. Większość z nich stara się odwlec w czasie wypłatę odszkodowań. Przepisy nie przewidują bowiem żadnych terminów. Gminy mogą więc to robić latami – mówi Mirosław Gdesz z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Paweł Kuglarz, radca prawny i partner w kancelarii Beiten Burkhardt P.Daszkowski:

Zasady wykonywania władztwa planistycznego uregulowane są w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („Ustawa"). Poza pewnymi wyjątkami, uchwalenie planu jest opcją dla gminy, a nie obowiązkiem. Jeżeli więc gmina decyduje się na lokalizację dróg publicznych w uchwalanym planie, to musi się liczyć z obowiązkiem wypłaty odszkodowań tym właścicielom, których nieruchomości wskutek tego tracą na wartości.

Sam fakt przeznaczenia nieruchomości na drogę w planie może obniżać wartość nieruchomości. Nie jest nawet w tym w celu konieczne rozpoczęcie realizacji inwestycji drogowej. Wskutek takiego zapisu w planie właściciel już nie zabuduje swojej nieruchomości. Uszczerbek jest więc ewidentny, chyba że w istocie rzeczy nieruchomość i tak się nie nadawała pod zabudowę (np. grunty rolne).

Art. 36 Ustawy, stanowi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jeżeli plan jednak już został uchwalony, a dopiero po tym się okazało, że inwestycja drogowa będzie odkładana w czasie, to gmina powinna rozważyć zmianę planu i przywrócenie stanu poprzedniego. Gdy inwestycja drogowa okażę sie realnie a nie tylko ewentualnie konieczna rozwiązaniem byłaby lokalizacja dróg na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wówczas od razu zidentyfikowany i aktywny jest podmiot pełniący rolę inwestora i zobowiązany do sfinansowania tej inwestycji. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy inwestorem ma być ktoś inny niż gmina (np. powiat, województwo czy GDKiK). Wówczas bowiem to nie gmina będzie wypłacać odszkodowania tylko tenże inwestor.

Jeżeli lokalizacja dróg w planie jest elementem większej całości urbanistycznej, to należy rozważyć, czy wpływy z renty planistycznej nie zrekompensują odszkodowań należnych stosownie do art. 36 Ustawy. Ponadto taka całość powinna być tak symulowana, aby realizacja tej całości przyniosła budżetowi odpowiednie wpływy w postaci podatków i opłat – wówczas bowiem będą środki na koszty z tym związane, w tym na odszkodowania dla właścicieli, na których nieruchomości plan oddział negatywnie.

Z wypłaty odszkodowania gmina może się też zwolnić oferując nieruchomość zamienną, która zostanie zaakceptowana przez właściciela dotkniętego planem lub jego zmianą.

Podsumowując, problem nie powinien być sprawdzany do pytania, jak nie zapłacić należnego właścicielowi odszkodowania tylko jak prawidłowo planować inwestycje drogowe w gminie przy uwzględnieniu kosztu i czasu ich realizacji.

Mirosław Gdesz sędzia z wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie

- Problem z zamrażaniem gruntów pod drogi w miejscowych planach zagospodarowania dotyka praktycznie każdej gminy. Większość z nich stara się  odwlec w czasie wypłatę odszkodowań właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek zarezerwowanych pod drogi. Przepisy nie przewidują bowiem żadnych terminów, jedyny to 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku właściciela lub użytkownika wieczystego  w sprawie  wykupu lub ustalenia  odszkodowania (składa się go na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) . Na ogół  gminy rozpatrują te wnioski negatywnie i wtedy właściciel jedyne co może zrobić to iść do sądu  cywilnego. Jeżeli sąd stanie po jego stronie a wyrok się uprawomocni, to wtedy gminy  przyparte do mur zaczynają płacić odszkodowanie.

Tymczasem prawo jest jasne. Art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że właściciel nieruchomości zarezerwowanej w miejscowym planie pod drogę, może domagać się wypłaty odszkodowania albo dostarczenia nieruchomości zamiennej. Musi jednak udowodnić, że nie może na skutek uchwalenia planu  korzystać  w dotychczasowy sposób z działki   (lub jest to nie możliwe albo  ograniczone w sposób istotny ). Udowodnienie tego nie jest takie proste.  Dlatego nie każdemu  właścicielowi  udaje się uzyskać pieniądze  lub działkę na podstawie tego przepisu.

Prawo przewiduje jednak drogę na skróty:  art. 98 ustawy o gospodarce  nieruchomościami przewiduje, że właściciel może wystąpić z wnioskiem do starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) o geodezyjne wydzielenie z jego  działki - nieruchomości drogowej. Z chwilą, gdy starosta  wyda decyzję w  sprawie tego wydzielania (i stanie się ona ostateczna), nieruchomość drogowa przechodzi na własność gminy (nawet gdy tego  nie chce) i musi ona zapłacić odszkodowanie z tego tytułu poprzedniemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu.

Tomasz Ludwik Krawczyk adwokat, partner w Kancelarii Drzewiecki, Tomaszek & Wspólnicy

- Nie jest prawdą, że z samego faktu uchwalenia planu miejscowego i przeznaczenia w nim określonej działki pod drogą publiczną, wynika dla gminy obowiązek uiszczania za nią właścicielowi ceny, czy też wykupu działki. Obowiązek taki powstaje w dwóch sytuacjach: po spełnieniu przez działkę określonych warunków i wyłącznie wskutek działań podjętych przez właściciela. Jeżeli jednak już powstanie, gmina powinna go wykonać niezwłocznie po zgłoszeniu roszczenia przez właściciela gruntu.

Po pierwsze, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, jeżeli wskutek wejścia w życie planu miejscowego korzystanie z działki, „w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem" stało się „niemożliwie bądź istotnie ograniczone" , właściciel może domagać się, aby gmina wykupiła od niego działkę lub zapłaciła odszkodowanie za poniesioną „rzeczywistą szkodę". Właściciel może swego roszczenia o wykup dochodzić przed sądem w drodze powództwa o tzw. zastępcze oświadczenia woli – w zakresie roszczenia o wykup oraz o zapłatę ceny (przy wykupie) lub odszkodowania (gdy dochodzi tylko naprawienia „szkody rzeczywistej").

Aby wykazać zasadność swojego roszczenia właściciel musi udowodnić, jaki był dopuszczalny (prawnie, a nie faktycznie!) sposób korzystania z działki przed wejściem w życie planu. Oczywiście nie będzie miał z tym problemu, jeżeli obowiązywał wcześniejszy plan, w którym działka miała inne przeznaczenie (np. budowlane czy rolne), albo gdy uzyskał dla niej prawomocną decyzję o warunkach zabudowy (która wygasła wskutek wejścia w życie planu miejscowego). Jeżeli jednak nie było wcześniejszego planu, ani decyzji o warunkach zabudowy, wykazanie, że dana działka mogła być wykorzystywana inaczej niż  pod drogę, może rodzić problemy dla właściciela. Jeżeli zaś nie wykaże tej okoliczności, przegra proces.