Zagospodarowanie przestrzenne: Grunt nie jest skarbonką, to teren inwestycyjny

System planowania przestrzennego w Polsce wymaga gruntownej zmiany. Bez tego nie zapobiegniemy niekontrolowanemu rozlewaniu się miast czy zabudowie terenów ważnych ze względu na możliwość ich wykorzystania pod inwestycje istotne dla całego państwa. I chodzi tutaj nie tylko o inwestycje liniowe: drogi czy kolej.

Niekontrolowana zabudowa uniemożliwia, a z pewnością znacznie utrudnia, realizację takich inwestycji jak lokowanie nowych kopalni węgla brunatnego, surowca, który dla naszej energetyki może się jeszcze okazać najważniejszy.

Odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób zmienić system planowania przestrzennego w Polsce, szukali uczestnicy zorganizowanej przez redakcję „Rzeczpospolitej" debaty.

Wiesław Bielawski, wiceprezydent Gdańska ds. polityki przestrzennej:

Zmiany są konieczne w dwóch etapach. Po pierwsze, podstawową kwestią jest likwidacja decyzji o warunkach zabudowy. Od tego nie ma odwrotu i to wreszcie trzeba po prostu zrobić. Kwestia druga, która byłaby możliwa do rozwiązania w zapowiadanej przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to likwidacja art. 36 i 37 tej ustawy, czyli wynikającego wprost z ustawy rozliczania pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą. Jestem przeciwny wypłacaniu odszkodowań tylko dlatego, że został uchwalony plan miejscowy. Oczywiście właściciel nieruchomości miałby nadal możliwość wystąpienia do gminy o odszkodowanie, ale już na ogólnych, kodeksowych zasadach, czyli musiałby udowodnić, że poniósł szkodę.

Z tą kwestią wiąże się również rezygnacja z pobierania przez gminy opłaty planistycznej. Jestem jak najbardziej za takim rozwiązaniem. Uważam bowiem, że w ogóle należałoby zrezygnować z tych wszystkich opłat: podziałowych, adiacenckich, które gminom tak naprawdę nic nie dają. Zamiast nich należałoby wprowadzić jedną opłatę infrastrukturalną, która byłaby uiszczana w momencie, gdy ta infrastruktura rzeczywiście powstała.

Rajmund Ryś, dyrektor Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju:

Mam następujące pytanie dotyczące opłaty infrastrukturalnej. Czy jej wprowadzenie w takim kształcie nie spowoduje napięć społecznych? Dlaczego bowiem ja mam płacić za drogę, która jest dopiero budowana, jeżeli mój sąsiad, mieszkając już przy istniejącej, takiej opłaty nie musi ponosić?

Jacek Bielecki, firma deweloperska Marvipol:

Idea opłaty infrastrukturalnej jest taka, że każdy płaci za dostęp do dóbr oferowanych przez gminę, czyli dostęp do drogi, kanalizacji czy wodociągu. Niezależnie od tego, kiedy go uzyskał. Czyli i wtedy, gdy mam dostęp do drogi publicznej, utwardzonej, istniejącej od np. 50 lat, i wtedy, gdy taka droga istnieje dopiero od roku, płacę określoną kwotę za mkw. nieruchomości. To by też sprzyjało intensywności wykorzystania terenu. Bo jeżeli na nieruchomości stoi budynek wielorodzinny, to ta opłata rozkłada się na wszystkich współwłaścicieli. Każdy zapłaci tylko jej minimalną część, bo przestrzeń jest lepiej wykorzystana.

Jeżeli zaś mam rezydencję, to sam będę musiał zapłacić za tę drogę, ten wodociąg czy kanalizację. Podkreślam, że to ma być opłata, a nie podatek.

Jeremi Mordasewicz, Konfederacja Lewiatan:

Opłata czy podatek? Nie chcę się bawić w semantykę. Renta planistyczna i opłata adiacencka nie sprawdziły się, ponieważ mają charakter incydentalny, a potrzebny jest mechanizm działający systematycznie i długoterminowo.

Nie można człowieka nagle obciążać kosztem inwestycji rozkładającej się na 40 lat.

Pewne jest również to, że nie da się racjonalnie gospodarować gruntami, jeżeli wysokość podatku od nieruchomości jest taka sama na terenach wyposażonych w pełną infrastrukturę i na terenach takiej infrastruktury nieposiadających. Nie ma takiej możliwości.

Rajmund Ryś:

To znaczy, wyższy podatek powinien być gdzie? Pytam o to, bo pojawia się tutaj pewna niekonsekwencja. Zarówno pan Jeremi Mordasewicz, jak i pan prezydent Bielawski postulują podatek w zależności od wartości gruntu. Wyposażony w infrastrukturę jest cenniejszy, czyli podatek jest wyższy. Jak ten mechanizm ma skłonić ludzi, którzy przecież dążą do obniżenia kosztów inwestycji, do budowania się właśnie na terenach uzbrojonych? Narażając ich na konieczność płacenia wyższych podatków?

Tadeusz Markowski, prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich: To jest problem opłat trzech typów:

od wartości, infrastrukturalnych oraz środowiskowych.

Dobrze mieć podatek od wartości, niewysoki, ale wraz ze wzrostem wartości rozwoju gospodarczego każdy właściciel, mając określony grunt, jest odpowiednio nagrodzony.

Uzbrojenie terenu. Powinniśmy partycypować w kosztach, bo jeżeli nie my, użytkownicy bezpośredni, to za infrastrukturę zapłaci inny podatnik, któremu wmawia się tylko, że płaci na inne cele. Taki system jest więc jawnie niesprawiedliwy. Dlatego konieczne jest wprowadzenie opłaty infrastrukturalnej. Masz, to płacisz. Zwykła relacja rynkowa. Ale wówczas się pojawia ta dziwna sprzeczność. Ja się wynoszę tam, gdzie nie ma infrastruktury. Po co mam za to płacić? No to trzeba wprowadzić jeszcze opłaty środowiskowe, np. za posiadanie szamba.

Do tego wszystkiego trzeba dołożyć rozwój sterowany infrastruktury. To miasto (gmina), budując infrastrukturę, określa kierunki rozwoju. Jeżeli rozwój będzie sterowany decyzjami indywidualnymi, a dopiero później tę infrastrukturę budujemy, to o planowaniu przestrzennym możemy zapomnieć.

Wiesław Bielawski:

Nad koncepcją zmiany systemu podatkowego i wprowadzeniem podatku od wartości nieruchomości warto się zastanawiać, ale nie wiązałbym tego z systemem planowania przestrzennego. Oczywiście, jeżeli zmiany w tym systemie chcemy faktycznie wprowadzić...

Wracając do tematu. Uważam również za konieczne odwrócenie obowiązującej zasady, że prawo zabudowy nieruchomości wynika z prawa własności, że jest prawem prywatnym. To powinno być prawo publiczne.

Michał Cyrankiewicz:

Czy mam rozumieć, że budować będę mógł tylko wówczas, gdy taki plan miejscowy powstanie?

Krzysztof Domaradzki, architekt:

To oznacza, że budować będzie pan mógł, gdy władza panu na to pozwoli, a nie z natury rzeczy. To jest cała różnica.

Jacek Bielecki:

Jako przedstawiciel inwestorów zabiegałbym raczej o to, aby prawo do zabudowy wynikało z prawa własności, a nie z decyzji władz publicznych. Poza tym, jeżeli taki postulat wprowadzić w życie, to trzeba się liczyć z konsekwencjami, jakie będą wynikać z ustawowego pozbawienia właścicieli nieruchomości przysługujących im obecnie praw.

Rajmund Ryś:

W dokumencie rządowym, jakim jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, zasygnalizowano potrzebę odwrócenia sytuacji. Muszę jednak zaznaczyć, że nie została rozwiązana sprawa ewentualnych odszkodowań za pozbawienie właścicieli prawa do zabudowy ich własności. Z pewnością nie będzie łatwo znaleźć tego, kto koszt tych odszkodowań miałby ewentualnie ponieść.

Adam Kowalewski, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej:

W tym modelu, który jest obecnie zapisany w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego, sytuacja wygląda trochę inaczej. Przewidujemy, że już na etapie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nastąpi podział terenów według ich przeznaczenia. Tereny uzbrojone, z wybudowanymi drogami są w tym projekcie nazwane terenami urbanizacji. Tu będzie wolno budować.

Pozostałe tereny nie są zaliczane do terenów urbanizacji, co oznacza zakaz budowania tam nowych obiektów, z wyjątkiem związanych funkcjonalnie, np. leśniczówka w lesie.

Trzeci obszar to są wyznaczone przez gminę tereny rozwoju zabudowy. Dla takich obszarów gmina będzie obligatoryjnie uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego, a także budować niezbędną infrastrukturę.

Jeremi Mordasewicz:

Również reprezentuję inwestorów, ale na prawo własności patrzę inaczej niż Jacek Bielecki.

W żadnym cywilizowanym kraju nie jest tak, że prawo własności gruntu oznacza prawo do jego zabudowy. I ja jako inwestor to akceptuję. Ważny jest dla mnie natomiast sposób podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli godzenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości i społeczności lokalnej.

W demokratycznym państwie prawa decyzja planistyczna powinna być podejmowana przez demokratycznie wybrane władze gminne, w drodze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, czyli prawa powszechnie obowiązującego, a nie w trybie decyzji administracyjnej.

Stawiam taką tezę, że ludzie uważają za niesprawiedliwe, iż to decyzja administracyjna, czyli rozstrzygnięcie konkretnej osoby, a nie władz gminy, ma wpływ na rentowność inwestycji czy na handel gruntami. W tym zakresie nie przestrzegamy standardów europejskich, standardów demokratycznego państwa prawa.

Decyzja o warunkach zabudowy jest zaprzeczeniem tego, co się nazywa planowaniem przestrzennym. Powoduje, że jedni w tym samym kwartale ulic zbijają fortuny, a inni nie mogą się doprosić warunków zabudowy i w konsekwencji niczego ze swoją własnością zrobić nie mogą. To jest nieakceptowalne.

Maciej Nowak, radca prawny, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny:

W moim odczuciu najbardziej intensywne konflikty przestrzenne powstają, gdy sama interpretacja konkretnych przepisów prawnych pozostawia wątpliwości. Ustawodawca w pewnych miejscach stworzył luki interpretacyjne. Gdy pojawia się konflikt przestrzenny, te różne opcje są wykorzystywane. Dotyczy to m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Gdy pojawia się konflikt i zaczynamy się powoływać na kryteria kontynuacji funkcji czy bliskiego sąsiedztwa, okazuje się, że z dwóch lokowanych obok siebie inwestycji o podobnych parametrach tylko jedna otrzymuje warunki zabudowy. Oczywiście, że to rodzi frustrację i protesty. Takie same konflikty mogą się pojawiać w związku z interpretacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z punktu widzenia inwestora publicznego brakuje mechanizmów pozwalających zabezpieczyć dany teren na dłuższy czas, żeby po kilku czy kilkunastu latach zrealizować inwestycję. W efekcie zaczynają się pojawiać regulacje szczególne, specustawy.

Jakub Troszyński, radca prawny, dyrektor Biura Prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad:

Wobec braku planów zagospodarowania przestrzennego państwo, chcąc realizować jakiekolwiek inwestycje, rozpoczęło tworzenie regulacji zastępujących planowanie przestrzenne. Pierwszą była specustawa drogowa, później przyszły kolejne, umożliwiające inwestycje kolejowe, przeciwpowodziowe i inne. Oczywiście, mają one swoje wady, patrząc np. przez pryzmat decyzji o warunkach zabudowy, ale z drugiej strony ich realizacja zakończyła się pewnym sukcesem. Inwestycje są prowadzone, środki unijne wykorzystywane.

Dostrzegamy potrzebę zmiany tego stanu rzeczy. Stąd projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Trzeba mieć jednak świadomość, że zmian umożliwiających realizowanie inwestycji w ramach systemu planowania przestrzennego nie da się wprowadzić w ciągu roku. Dlatego też sądzę, że nadal będziemy z takich specustaw korzystać w perspektywie finansowej 2014–2020.

Również dlatego, że o ile na poziomie gmin o istnieniu planów zagospodarowania przestrzennego możemy jeszcze mówić, o tyle na poziomie powiatowym czy wojewódzkim takich planów nie ma, a istniejące nie pozwalają na lokowanie na ich podstawie np. takich inwestycji jak droga krajowa.

Jacek Bielecki: I

stnienie specustaw oceniam jako przyznanie się państwa do porażki. Do tego, że stworzyło system planowania przestrzennego, który jest z gruntu niewydolny. Stawia przed inwestorem mury. Tylko że inwestor publiczny może sobie załatwić ustawę-buldożer do wybijania dziur w tym murze, a inwestor prywatny musi sobie radzić, jak umie. Istnienie specustaw to kolejny argument za zmianą systemu planowania przestrzennego.

Krzysztof Domaradzki:

Przystępując do zmiany tego systemu, musimy sobie odpowiedzieć na pytanie, po co jest to planowanie przestrzenne, po co nam urbanistyka. Czy chcemy żyć w uporządkowanej przestrzeni? Czy też zależy nam na tym trochę mniej?

masz pytanie, wyślij e-mail do autora m.cyrankiewicz@rp.pl

Zadania Samorządu Warunki Zabudowy i Zagospodarowania

Pozostało 96% artykułu