Nie wolno łączyć funkcji w gminie z prowadzeniem biznesu

W ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przewidziano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) i radni nie mogą podejmować dodatkowych działań, które mogą podważyć zaufanie wyborców. Przyjmuje się, że chodzi tu o wszelką aktywność, zarówno o charakterze jednorazowym, periodycznym, jak i ciągłym, przy czym podważenie zaufania wyborców nie musi się wiązać wyłącznie z sytuacjami korupcjogennymi czy deliktowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., II OSK 2318/11). Uzupełnieniem tej klauzuli są m.in. regulacje nakładające na wójta i radnych ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej oraz zobowiązujące ich do składania oświadczeń majątkowych. Niektóre zakazy dotyczą także małżonków tych osób.

Jakie obowiązki

W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zakres obowiązujących go zakazów wynika z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przewidziano w niej, że wójt w okresie pełnienia tej funkcji nie może:

- być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,

- być zatrudniony lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność,

- być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

- być członkiem zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,

- posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek,

- prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także

- zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Naruszenie wskazanych wyżej ograniczeń przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie jego mandatu. Wybór lub powołanie go do władz spółki, spółdzielni lub fundacji wbrew zakazowi są z mocy prawa nieważne. W art. 492 § 4 i 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (dalej: k.w.) przewidziano, że jeżeli wójt prowadził działalność gospodarczą przed dniem wyboru, musi zaprzestać jej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W razie niezaprzestania działalności gospodarczej przez wójta w ciągu tych trzech miesięcy rada gminy stwierdzi wygaśnięcie jego mandatu, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tych trzech miesięcy.

Przykład:

Osoba, która została wybrana na wójta, przed dniem wyboru prowadziła własne gospodarstwo rolne i sprzedawała miód pochodzący z własnej pasieki. W czasie pełnienia funkcji wójta nie musi rezygnować z tej działalności. Wójt może bowiem prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 557/08). Gdyby natomiast wójt był np. cwspólnikiem spółki cywilnej, musiałby zaprzestać tej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Zakaz korzystania z mienia gminy

Radni muszą się stosować do zakazów wynikających z art. 24f u.s.g. Ustawodawca przewidział w nim, że radny nie może:

- prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także

- zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W orzecznictwie podkreśla się, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z tego mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w razie korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie jego powszechnej dostępności nie dochodzi do naruszenia tego zakazu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Bd 571/14). Naruszenie zakazu wykorzystywania mienia gminy ma miejsce np.  wtedy, gdy radny ma zawartą z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, co powoduje, że w czasie trwania dzierżawy gmina – bez rozwiązania tej umowy – nie może zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy czy użyczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2014 r., sygn. II OSK 415/14).

Osobą zarządzającą działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest np. radny będący jednocześnie członkiem zarządu banku, który zajmuje się obsługą bankową budżetu gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 165/13). Jeżeli radny prowadził taką działalność przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, musi jej zaprzestać w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 383 § 5 i 6 k.w. w takim przypadku rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu wskazanych wyżej trzech miesięcy.

Przykład:

Radny dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, w której uzyskał mandat. W takim przypadku w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania musi zaprzestać tej działalności, gdyż niewykonanie tego obowiązku spowoduje wygaśnięcie mandatu. Nie ma przy tym znaczenia, czy radny przy wykorzystywaniu mienia gminy odnosi korzyści, jaki jest faktyczny cel jego wykorzystywania oraz jaka jest powierzchnia dzierżawionego gruntu.

Radni nie mogą także mieć pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające tę wielkość powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia nie uczestniczą one – przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu – w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).

Ograniczenia także dla małżonków

Radni nie mogą być ponadto członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Zakaz ten dotyczy również małżonków radnych, a także małżonka wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeżeli radny, jego małżonek lub małżonek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostanie wybrany lub powołany na takie stanowisko lub funkcję, to taki wybór lub powołanie są nieważne z mocy prawa.

W sytuacji, gdy wybór lub powołanie nastąpiły jeszcze przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego albo przed dniem wyboru wójta, radny, jego małżonek bądź małżonek wójta powinien się zrzec zakazanego stanowiska lub funkcji w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta. W razie niezrzeczenia się niedozwolonego stanowiska lub funkcji osoba ta traci je z mocy prawa po upływie tych trzech miesięcy.

Oświadczenia majątkowe

Wyegzekwowaniu przestrzegania wskazanych wyżej ograniczeń służy także ciążąca na wójcie i radnych konieczność złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Wójt i radni składają pierwsze takie oświadczenie w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do pierwszego oświadczenia radny musi dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, a wójt – informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzili taką działalność przed dniem wyboru. Kolejne oświadczenia wójt i radni składają co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia poprzedniego roku, oraz na dwa miesiące przed upływem kadencji.

Oświadczenie majątkowe wójta i radnych dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Takie oświadczenie zawiera informacje o:

- zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,

- dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,

- mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 zł oraz

- zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Osoba składająca oświadczenie określa w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Wzory oświadczeń stanowią załączniki do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r.

Informacje zawarte w oświadczeniach są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. Jawne informacje objęte oświadczeniem udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej.

Sprawdzenie danych

Oświadczenie wraz z kopią zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą (w dwóch egzemplarzach) radny składa przewodniczącemu rady gminy, a wójt i przewodniczący rady gminy – wojewodzie.

Jeżeli termin na złożenie oświadczenia nie zostanie dotrzymany, odpowiednio przewodniczący rady gminy lub wojewoda – w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania tego terminu – wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego przekazania, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Niezłożenie przez wójta lub radnego oświadczenia mimo upływu tego dodatkowego terminu powoduje wygaśnięcie jego mandatu.