Subwencja oświatowa nie jest wydawana efektywnie

Samorządy otrzymują co roku z budżetu państwa ponad 35 mld zł subwencji oświatowej. Twierdzą jednak, że to za mało i muszą dokładać z własnych budżetów.

Jan Herczyński:

Prowadzenie szkół to zadanie własne samorządów, nic zatem dziwnego, że współfinansują oświatę z dochodów własnych. Niektóre, zwłaszcza te bogatsze, utrzymują mniejsze oddziały klasowe, finansują zajęcia dodatkowe bądź dopłacają do wynagrodzeń nauczycieli, gdyż subwencja wystarcza im na podstawowe zadania. Moim zdaniem jednak państwo przeznacza bardzo dużo na edukację.

Wiele samorządów – zwłaszcza małe gminy wiejskie czy miejskie – twierdzi, że dokłada do wynagrodzeń nauczycieli.

To, że subwencja jest wysoka, nie oznacza przecież, że jest dobrze dzielona. Zasady jej podziału reguluje coroczne rozporządzenie ministra edukacji. Przewiduje aż 40 różnych wag. Najważniejsza jest tzw. waga wiejska. To ona determinuje nieefektywny podział subwencji, opiera się bowiem na klasyfikacji miejsca położenia szkoły jako terenu wiejskiego (poza granicami miast) lub miasta liczącego do 5 tys. mieszkańców. Tymczasem jest wiele gmin, które – choć administracyjnie wiejskie – są bardzo bogate, np. Kleszczów, Nowe Warpno, Lesznowola czy Czerwonak. Są nie tylko bogate, ale i duże, mają miejski charakter sieci szkolnej. One także otrzymują zwiększoną subwencję, prawie o 50 proc., choć tego nie potrzebują. Więcej środków powinno trafić do gmin naprawdę wiejskich, w których racjonalizacja sieci szkolnej jest trudna i kosztowna finansowo oraz społecznie. Gminy te są też ubogie, a ich dochody z tytułu np. udziału w PIT niemal zerowe. Nie stać ich np. na prowadzenie przedszkoli. Tymczasem jest to jedno z ważnych i coraz droższych zadań oświatowych gmin.

Edukacja przedszkolna nie jest jednak finansowana z subwencji.

I to duży błąd. Kiedy przedszkola zostały przekazane gminom, środki były im przydzielano niezależnie od liczby wychowanków, głównie jako udział w podatkach. Gminy zaczęły zamykać przedszkola, bo – po pierwsze – spadł na nie popyt (wzrost bezrobocia), po drugie – miały wiele pilniejszych zadań, a po trzecie – system finansowania nie motywował do ich utrzymywania. To załamanie opieki przedszkolnej trwało bardzo długo. Staramy się je nadrabiać. To jednak nie budżet państwa ją finansuje, ale samorządy z wydatną pomocą środków unijnych. Tymczasem o zasadach prowadzenia przedszkoli, zatrudniania nauczycieli decyduje minister edukacji. A samorządy, choć nie mają dużego wpływu na koszty prowadzenia przedszkoli, muszą je finansować z dochodów własnych. Na szczęście wprowadzono tzw. inne formy opieki przedszkolnej. Dodam, że ze zrozumiałych powodów w gminach wiejskich udział wydatków na szkoły podstawowe i gimnazja jest o wiele wyższy niż w miastach, czasem nawet sięga 80 proc. Odwrotnie jest z udziałem w budżecie gminy wydatków na przedszkola. To dlatego, że nie ma na nie subwencji.

Czy jednak państwo stać na wprowadzenie subwencji przedszkolnej w warunkach kryzysu finansowego?

Trudno sobie wyobrazić wprowadzenie jej teraz do polskiego systemu finansowania gmin i w efekcie zwiększenie dochodów j.s.t. o parę miliardów złotych. Ministerstwo Finansów będzie zresztą słusznie twierdzić, że środki te są przekazywane gminom w innych transferach, zwłaszcza w udziałach w PIT. Obecnie gminy wydają na przedszkola miliardy złotych rocznie, tak więc te pieniądze w systemie są. Szkopuł w tym, że są one bardzo nierównomiernie rozłożone, a wydatki bogatych miast na przedszkola są nieporównywalnie wyższe niż gmin wiejskich. Trzeba więc myśleć raczej o redystrybucji niż o nowych środkach budżetowych.

Ale przedszkola współfinansują też rodzice.

Oczywiście, i tu się ujawnia kolejne źródło nierówności w polskiej oświacie. Z badań prof. Pawła Swianiewicza wynika, że w skali kraju opłaty rodzicielskie to ok. 12 proc. wydatków na przedszkola, w miastach jednak znacznie więcej. Ze względu na rolę w wyrównywaniu szans życiowych dostęp do edukacji przedszkolnej ani jej poziom nie powinny zależeć od zasobności gminy i jej mieszkańców.

Niektórzy eksperci, np. Wojciech Misiąg, proponują subwencję oświatową zastąpić wyrównawczą. Wówczas samorządy same musiałyby decydować, ile wydają na oświatę, w tym na szkoły i przedszkola.

Jestem przeciwnikiem likwidacji subwencji oświatowej. Dzięki niej polska oświata dobrze funkcjonuje, a każda jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje przewidywalny, stabilny dochód. Pełni też funkcję wyrównywania dochodów samorządów. Bierze pod uwagę zróżnicowanie kosztów, m.in. ze względu na rodzaj gminy i zakres różnych zadań oświatowych (np. uczniowie niepełnosprawni). Samorządy wiejskie na jednego ucznia otrzymują średnio 50 proc. więcej pieniędzy niż miasta. Te ogromne środki są uzasadnione odmienną strukturą sieci szkolnej. Chociaż zasady podziału subwencji oświatowej nie są doskonałe, jej likwidacja wymusiłaby wprowadzenie bardzo złożonej subwencji wyrównawczej.

Byłaby jeszcze mniej zrozumiała dla samorządów, a z konieczności korzystałaby z formuł niewiele się różniących od obecnego algorytmu podziału subwencji oświatowej.

Zwolennicy likwidacji wskazują jednak, że tak naprawdę nie wiadomo, na co subwencja jest wydawana, bo nie jest dotacją celową i gminy mogą ją przeznaczyć także na np. oświetlenie ulic.

I mają rację. W Polsce jest kilkadziesiąt gmin, które wykładają na oświatę mniej, niż dostają, ale średnio wydają więcej. W 2010 r. samorządy przeznaczyły na oświatę 43,7 mld zł, subwencja wyniosła 35,2 mld zł. Szkopuł w tym, że ustawodawca nie określił, na co powinny kierować te środki. Subwencja nie jest bowiem ustawowo powiązana z żadnymi zadaniami oświatowymi. W rezultacie nie można też powiedzieć, czy powinna rosnąć z roku na rok i o ile. Z tego samego powodu nie wiadomo, jakie zadania oświatowe powinny finansować samorządy z innych swoich dochodów. Litwa np. podzieliła wydatki na proces nauczania i warunki nauczania. Proces nauczania obejmuje pensje nauczycieli, pomoce dydaktyczne i jest finansowany przez budżet państwa z odpowiedniej dotacji celowej. Warunki nauczania, czyli pensje pracowników administracji, obsługi i wydatki materialne, finansuje samorząd. U nas nie ma takiego ustawowego rozróżnienia i w efekcie subwencja zależnie od samorządu pełni różne funkcje. Powiaty np. nie dokładają do subwencji. W gminach zatem mamy znaczące współfinansowanie oświaty, a w powiatach nie.

Powiaty, które prowadzą szkoły zawodowe, skarżą się, że otrzymują coraz niższą subwencję. A co gorsza, na ucznia technikum ekonomicznego, tańszego w utrzymaniu, dostają tyle samo co na ucznia technikum mechanicznego, które musi zainwestować w warsztaty.

To ciekawy i całkiem odmienny problem. Kiedy w 1999 r. nowo utworzone powiaty przejęły prowadzenie szkół zawodowych i liceów, otrzymały subwencję o bardzo zróżnicowanej wysokości w przeliczeniu na ucznia, z uwzględnieniem kierunku kształcenia. Było to od 1,3 tys. do 6,6 tys. zł na ucznia. Najtańszy był profil BHP, a najdroższy – żegluga morska. Państwo jednak nie wie, ile powinno kosztować kształcenie w każdym profilu w bardzo zróżnicowanych warunkach organizacyjnych szkół, zwłaszcza w licznych zespołach szkół zawodowych. Tam rozkład tych kosztów na profile jest niemożliwy do oszacowania.

Czy faktycznie technikum ekonomiczne powinno być tańsze w utrzymaniu od gastronomicznego? Przecież jego uczniowie muszą korzystać z dobrych komputerów i drogiego specjalistycznego oprogramowania, a dobrzy nauczyciele mogą zawsze uciec do korporacji. Postęp cywilizacyjny wymusza wprowadzanie nowych profilów i ciągle zmienia warunki i koszty uczenia. Dlatego w algorytmie wprowadzono jedną, uśrednioną wagę. Nakłada to na powiaty obowiązek samodzielnego oszacowania potrzeb każdej szkoły. Wiem, że nie jest to łatwe, ale na pewno powiat lepiej sobie z tym poradzi niż ministerstwo. Zgadzam się jednak, że waga dla szkół zawodowych była stanowczo zbyt niska. Została ostatnio podwyższona, chociaż może niewystarczająco.

Z kolei rodzice uczniów niepełnosprawnych skarżą się, że choć na ucznia z orzeczeniem o niepełnosprawności przypada znacznie wyższa subwencja, to nie otrzymują oni dodatkowych świadczeń.

Faktycznie, subwencja oświatowa obejmuje dużo zadań, które powinny być finansowane z dotacji celowych. Należy do nich pomoc uczniom niepełnosprawnym. Mimo że np. na uczniów z dwiema niepełnosprawnościami naliczana jest dla powiatu dziewięć razy wyższa subwencja, nie zawsze otrzymują oni odpowiednią opiekę, bo nikt nie sprawdza – i nie musi – na co te pieniądze są przeznaczane. Dlatego takie zadania powinny być finansowane z dotacji celowych, które są szczegółowo rozliczane.

Nie subwencja jest zatem zła, ale sposób jej podziału?

Polski system finansowania oświaty jest sprawny i stabilny, wielu naszych sąsiadów analizuje go i traktuje jako wzór. Nie ma jednak powiązania z zadaniami edukacyjnymi i to jest istotną skazą ustrojową. Dlatego musimy odpowiednio umocować subwencję oświatową na poziomie ustawy i przypisać ją do wybranych zadań. Takie umocowanie pozwoliłoby uporządkować zasady i określić, jakie środki powinny pozostać w subwencji, a jakie należałoby przenieść do dotacji. Ponadto, nie czekając na zmiany ustawowe, minister edukacji może znacząco zwiększyć efektywność podziału środków subwencyjnych.

Jan Herczyński jest koordynatorem projektu "Doskonalenie strategii zarządzania oświatą na poziomie regionalnym i lokalnym"

Czytaj także w serwisach:

Samorząd

»

Zadania

»

Oświata i edukacja

Sfera budżetowa

»