Jak gminy muszą się przygotować do przetargów na odpady

- Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie 1 stycznia 2012 roku, zobowiązuje gminy do zorganizowania nowego systemu gospodarowania odpadami, w tym odbioru odpadów komunalnych. Czy uda się to zrobić zgodnie z ustawowym terminem, czyli od połowy przyszłego roku

Odpowiada Filip Poniewski, adwokat w kancelarii KSP Legal & Tax Advice:

Okres, jaki ustawodawca dał gminom, tylko z pozoru wydaje się długi. Gminy muszą wprowadzić nowy system gospodarowania odpadami najpóźniej od 1 lipca 2013 r.. Biorąc pod uwagę to, ile trzeba zrobić, niecałe 10 miesięcy to nie jest długo. Gminy powinny maksymalnie spożytkować ten okres na przygotowania właściwych uchwał oraz przetargów. Trzeba też pamiętać, że gminy mogą uruchomić nowy system odbierania odpadów już wcześniej.

W jaki sposób zatem gminy powinny przygotować się do wdrożenia nowego systemu odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców?

W każdej gminie sytuacja  jest inna. Zależy to od punktu wyjścia, w którym ona jest. Wszystkie działania gminy powinny zmierzać do jednego celu – przeprowadzenia przetargu na odbiór odpadów komunalnych i utworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Do końca 2012 r., rady gmin powinny podjąć szereg uchwał. Jednak wcześniej wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast muszą przeanalizować dotychczasowy system odbioru odpadów na terenie swoich gmin, w szczególności pod kątem masy odpadów komunalnych odbieranych od mieszkańców, rodzajów odpadów odbieranych selektywnie oraz kosztów odbioru odpadów komunalnych. Ma to kolosalne znaczenie dla przygotowania projektów uchwał.

Dlaczego jest to tak istotne?

Gminy zaczną od mieszkańców pobierać opłaty z tytułu zagospodarowania odpadów komunalnych, które będą stanowiły przychód  ich budżetu. Jednocześnie gmina docelowo ma zawierać umowę na odbiór odpadów z wybranym w przetargu podmiotem.

Wynagrodzenie tego podmiotu będzie stanowiło koszt ponoszony przez budżet gminy. Zatem brak analizy kosztów dotychczasowego systemu może doprowadzić do sytuacji, w której koszty  przeważą nad sumą opłat wpływających do budżetu z tytułu gospodarowania odpadami.

Jakie zatem uchwały powinny zostać podjęte przez gminy?

Najważniejsza dotyczyć ma określenia metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami i jej stawki. Dodatkowo taka uchwała, lub odrębna, powinna przewidywać sposób, termin i częstotliwość uiszczania opłaty oraz wzór deklaracji o wysokości opłaty. Rada gminy może zadecydować również o objęciu systemem  też nieruchomości, które nie są zamieszkałe a powstają na nich odpady. Jednak  z punktu widzenia przygotowań do przetargu istotniejsze są pozostałe uchwały.

Najpierw wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast muszą przeanalizować dotychczasowy system odbioru odpadów na terenie swoich gmin – tłumaczy Filip Poniewski, adwokat w kancelarii KSP Legal & Tax Advice

Rady gmin liczących powyżej 10 tys. mieszkańców mogą uchwalić podział gminy na sektory. Wówczas przetarg na odbiór odpadów powinien odbyć się dla każdego sektora oddzielnie. Podział na sektory umożliwi udział w przetargach mniejszym podmiotom, których jest najwięcej.

Brak  sektorów może doprowadzić do usunięcia  mniejszych firm z rynku, jeśli nie zorganizują się one w odpowiednio duże konsorcja. Dodatkowo będą musiały zaoferować konkurencyjną cenę w stosunku do dużych graczy.

Z drugiej strony brak podziału na strefy może pozwolić gminom na uzyskanie efektu skali – odbiór większej ilości odpadów przez jeden podmiot umożliwi obniżenie należnego wynagrodzenia.

Czy rada gminy może ingerować w szczegółowe wymagania stawiane podmiotom startującym w przetargu? Jeśli tak, to w jakiej formie?

Formą takiej ingerencji będzie kolejna uchwała, która powinna zostać podjęta do 31 grudnia 2012 r. Rada gminy powinna uchwalić akt prawa miejscowego, który  określi sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, częstotliwość ich odbierania oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów.

Regulacji podlega zatem bardzo dużo szczegółów dotyczących odbioru odpadów komunalnych przez przedsiębiorców, które będą miały wpływ na wysokość wynagrodzenia żądanego przez oferentów. Rady gmin mogą postanowić również w uchwale, że selektywnej zbiórce nie będą podlegały tylko podstawowe frakcje odpadów  wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, czyli papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady  ulegające biodegradacji, ale także inne frakcje odpadów komunalnych.

Jakie  muszą być dalsze działania gmin?

Jeżeli uchwały rady gmin, jako akty prawa miejscowego, nie zostaną zaskarżone i wejdą w życie, wówczas do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast będzie należało  ogłoszenie odpowiedniej do liczby stref w gminie liczby przetargów. Postępowania będą prowadzone w oparciu o ustawę – Prawo zamówień publicznych. Nie jest to  żadna nowość dla gmin, które już obecnie prowadzą wiele przetargów w oparciu o te przepisy.

Organy gmin powinny jednak dodatkowo uwzględnić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości, standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska, obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem oraz szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne.

Czy  można wskazać w specyfikacji istotnych warunków zamówienia instalację regionalną, do której przedsiębiorca będzie musiał przekazywać odpady?

Ustawa milczy na ten temat, natomiast zdania są podzielone. Uważam, że wskazanie w toku przetargu instalacji regionalnej, do której trzeba przekazywać odpady komunalne, może w określonych warunkach stanowić nadużycie pozycji dominującej przez gminę. Według mnie SIWZ powinien przewidywać wyłącznie ogólny obowiązek przekazywania odpadów komunalnych do instalacji regionalnych wskazanych w uchwale sejmiku województwa o wykonaniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a w przypadku braku możliwości przyjęcia odpadów do instalacji regionalnej, do instalacji zastępczej.

Ograniczenie w warunkach SIWZ możliwości przekazywania odpadów wyłącznie do jednej instalacji regionalnej może wynikać z tzw. zasady bliskości określonej w art. 9 ustawy o odpadach, jeśli na terenie danego regionu gospodarki odpadami będzie wyłącznie jedna instalacja regionalna lub gdy inne instalacje regionalne będą położone w znacznej odległości od gminy, a ponadto nie będą w sposób oczywisty lepsze pod względem technologicznym i ochrony środowiska niż wskazana w SIWZ instalacja.

Jednak nawet w tej sytuacji mogą pojawić się wątpliwości w przypadku powstania nowej instalacji regionalnej.

Gmina, która jednoznacznie wskaże w SIWZ instalację regionalną, ryzykuje uznanie tej praktyki za nadużycie pozycji dominującej przez prezesa UOKiK, a co za tym idzie, ryzykuje obciążenie jej karą do 10 proc. przychodów z poprzedniego roku. Ryzyko to nie jest hipotetyczne. W stosunku do szeregu gmin stwierdzono już nadużywanie pozycji dominującej poprzez wskazanie konkretnych składowisk odpadów w decyzjach zezwalających na odbiór odpadów komunalnych z  ich terenów.

Trzeba pamiętać, że wprowadzenie nowego systemu gospodarowania odpadami nie ogranicza w żaden sposób zakazu nadużywania pozycji dominującej przez gminy przy organizowaniu rynku odbioru odpadów. Oczywiście w omawianym   przypadku sami przedsiębiorcy mogą złożyć odwołania od treści SIWZ domagając się  jej zmiany. Z pewnością wpłynie to wówczas  na długość postępowania przetargowego.

Jakie podmioty będą miały prawo przystąpić do przetargu?

Do przetargów na odbiór odpadów komunalnych będą mogli przystępować wyłącznie przedsiębiorcy wpisani do gminnych rejestrów działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6e Ustawy, również spółki komunalne będą miały obowiązek przystępować do przetargów. Gmina nie będzie miała możliwości dokonywania tzw. zleceń in-house na rzecz swojej spółki czy zakładu budżetowego. Co więcej, zakłady budżetowe zajmujące się odbiorem odpadów komunalnych są zobowiązane do przekształcenia się w spółki, gdyż w obecnej formie nie będą mogły brać udział w przetargu.

A czy w ogóle możliwe będzie powierzenie zamówienia spółce komunalnej lub zakładowi budżetowemu bez przetargu ?

Jedynie w przypadku co najmniej dwukrotnej bezskuteczności procedur przetargowych  możliwe stanie się powierzenie zamówienia spółce komunalnej lub zakładowi budżetowemu. Przy czym zakład budżetowy musi dostosować się do wymogów stawianych przez art. 9d ustawy w zakresie wyposażenia i wymogów sanitarnych. Kwestia zamówień in-house jest kolejną kwestią kontrowersyjną w  ustawie.

W związku z dotychczasowym orzecznictwem  Trybunału Sprawiedliwości nie można wykluczyć, że ustawa w zakresie, w jakim uniemożliwia zlecenia in-house, będzie podlegała zaskarżeniu. Nie można również wykluczyć, że niektóre samorządy zdecydują  się na ominięcie art. 6e ustawy. Jednak taka gmina narazi się na karę od 10 tys. zł do 50 tys. zł.