Jak gmina zapewnia pomoc bezdomnym

Do zadań własnych gminy - zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - należą m.in. sprawy pomocy społecznej. Kompetencje gminy należy oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 lutego 2009 r., sygn. I SA/Ol 11/09, LEX nr 545059). Szczegółowe regulacje w zakresie pomocy społecznej, w tym dotyczące udzielania wsparcia bezdomnym, zawarto w ustawie o pomocy społecznej (dalej u.p.s.).

Osoba bezdomna

Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt. 8 u.p.s. przez osobę bezdomną rozumie się:

osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, a drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym i posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przesłanki przewidziane w u.p.s. muszą występować kumulatywnie (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2014 r., sygn. I OW 110/14, LEX nr 1529066). O bezdomności nie świadczy brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt. 8 u.p.s. (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 271/16, LEX nr 2082573).

Przykład:

Załóżmy, że dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej. Jak wyjaśniono w postanowieniu NSA z 2 lutego 2012 r. (sygn. I OW 188/11, LEX nr 1113298), w takim przypadku nie można uznać jej za osobę bezdomną, gdyż dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej o.p.l.) przez lokal rozumie się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokalem w rozumieniu tej ustawy nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, a w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W o.p.l. nie przewidziano zatem, że lokal musi być samodzielny. Kryteria lokalu mieszkalnego spełnia także pokój w domu pomocy społecznej. Dom pomocy społecznej służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych. Spełnia on inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Za lokal mieszkalny, w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s., nie można byłoby uznać natomiast pomieszczenia, które nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, np. szopy, garażu, czy budynku gospodarczego (postanowienie NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. I OW 169/11, LEX nr 1113292).

W art. 17 ust. 1 u.p.s. przewidziano, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in.:

- udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym,

- przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym, a także

- sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym.

Osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2016 r.). W wyroku WSA w Gliwicach z 25 listopada 2010 r. (sygn. IV SA/Gl 484/10, Legalis nr 312064) zwrócono jednak uwagę, że niezbędną potrzebą bytową jest schronienie, którego osoba wnioskująca, znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej, jest pozbawiona. Jednocześnie należy wskazać, że u.p.s. zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby korzystające z tej pomocy trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek zaspokajania w pełni oczekiwań tych osób. Organ nie ma zatem obowiązku przyznać schronienia w miejscu wybranym przez stronę.

Schroniska, noclegownie, ogrzewalnie

W art. 48a u.p.s., w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2016 r., przewidziano, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych. Określenie „tymczasowe" miejsce oznacza, że jego udzielenie jest odpowiedzią na pewien szczególny stan, w jakim znajduje się osoba potrzebująca takiej formy wsparcia z racji braku miejsca, w którym mogłaby zamieszkać. Miejsce w noclegowni nie może jednak zastępować miejsca zamieszkania (wyrok WSA w Krakowie z 27 sierpnia 2008 r., sygn. III SA/Kr 374/08, LEX nr 504794).

Schronisko dla bezdomnych powinno zapewniać bezdomnemu, który podpisał kontrakt socjalny (określający uprawnienia i zobowiązania stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej tej osoby):

- całodobowe, tymczasowe schronienie oraz

- usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej.

Natomiast noclegownia świadczy bezdomnym tymczasową pomoc w postaci miejsca noclegowego, w ramach której umożliwia spędzenie nocy w warunkach gwarantujących ochronę życia i zdrowia. Tymczasowe schronienie może być udzielone także w formie ogrzewalni, która umożliwia interwencyjny, bezpieczny pobyt w ogrzewanych pomieszczeniach wyposażonych co najmniej w miejsca siedzące.

Pomoc w postaci schronienia w ogrzewalni lub noclegowni ma charakter doraźny i podstawowy, w związku z czym przewidziano jej odformalizowanie. Taka pomoc nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej, a wydatki poniesione za udzieloną pomoc nie podlegają zwrotowi.

W noclegowni, schronisku, czy ogrzewalni mogą przebywać tylko osoby zdolne do samoobsługi, których stan zdrowia nie zagraża zdrowiu i życiu innych osób przebywających w takiej placówce. Zasadą jest, że w noclegowni i schronisku nie mogą przebywać osoby będące pod wpływem alkoholu lub pod wpływem substancji psychoaktywnych. Przebywanie w noclegowni i schronisku takich osób dopuszcza się tylko w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

W art. 48a ust. 14 u.p.s. przewidziano, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: standard podstawowych usług świadczonych w noclegowniach, schroniskach i ogrzewalniach, kwalifikacje osób świadczących usługi w tych placówkach oraz standard obiektów, w których mieszczą się noclegownie, schroniska i ogrzewalnie, kierując się potrzebą zapewnienia bezdomnym właściwego wsparcia. Rozporządzenie to nie zostało jednak jeszcze wydane.

Przepisy przejściowe, rejestr placówek

Zmiana art. 48a u.p.s., o której mowa powyżej, została wprowadzona ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (dalej nowelizacja). Zawarto w niej także przepisy przejściowe. W art. 5 nowelizacji przewidziano, że podmioty prowadzące już w dniu wejścia w życie nowelizacji (5 października 2015 r.) ogrzewalnie, noclegownie lub schroniska niespełniające standardów przewidzianych nowelizacją są obowiązane dostosować te placówki do nowych standardów w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji.

Rejestr placówek udzielających tymczasowego schronienia jest prowadzony przez wojewodę. Rejestr ten jest jawny. Wojewoda corocznie, do 30. czerwca, ogłasza rejestr w wojewódzkim dzienniku urzędowym i publikuje na stronie internetowej. Przed zmianami od 5 września 2016 r., art. 48a u.p.s. przewidywał, że wojewoda prowadzi rejestr placówek zapewniających miejsca noclegowe (por. art. 4 nowelizacji). Przykładowo, rejestr takich placówek w województwie dolnośląskim stanowi załącznik do ogłoszenia wojewody dolnośląskiego z 28 czerwca 2016 r., Dz.Urz. woj. dolno. z 2016 r. poz. 3049).

Ubrania i posiłki

W art. 48b u.p.s., dodanym od 5 września 2016 r., przyjęto, że przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej odpowiedniego rozmiaru bielizny, odzieży i obuwia - odpowiednich do pory roku. Osobie, która własnym staraniem nie może zapewnić sobie jednego gorącego posiłku dziennie, przysługuje także pomoc doraźna albo okresowa w tej postaci. Można również udzielić pomocy w formie rzeczowej w postaci produktów żywnościowych. W razie zdarzenia losowego, wskazana wyżej pomoc nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej, a wydatki poniesione na taką pomoc nie podlegają zwrotowi.

W art. 51 u.p.s. przewidziano także, że osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, można przyznać usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Takim ośrodkiem wsparcia może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla bezdomnych i klub samopomocy.

Program wychodzenia z bezdomności

Na podstawie art. 49 u.p.s. osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, polegającym na wspieraniu tej osoby w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych, oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Taki program jest opracowywany przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej wraz z bezdomnym i podlega zatwierdzeniu przez kierownika ośrodka.

W sytuacji, gdy bezdomny przebywa w schronisku, indywidualny program może być opracowany przez pracownika socjalnego zatrudnionego w tej placówce. Realizatorem indywidualnego programu jest wówczas schronisko dla bezdomnych. Jeżeli jednak indywidualny program wykracza poza środki pomocy będące w dyspozycji schroniska lub zachodzi konieczność objęcia bezdomnego ubezpieczeniem zdrowotnym, podlega on zatwierdzeniu przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. W takim przypadku w programie wskazuje się podmioty odpowiedzialne za realizację jego poszczególnych postanowień.

Indywidualny program powinien uwzględniać sytuację bezdomnego oraz zapewniać szczególne wspieranie osobie aktywnie uczestniczącej w jego realizacji. Taki program, stosownie do potrzeb bezdomnego, może uwzględniać wszelkie środki pomocy, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej realizujący program.

Przykład:

Bezdomny został objęty indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. Za taką osobę ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej u.ś.z.). Przewidziano w niej, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby bezdomne wychodzące z bezdomności, które nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje w ich przypadku od dnia rozpoczęcia realizacji indywidualnego programu, a wygasa z dniem zakończenia tego programu lub zaprzestania jego realizacji.

W art. 54 u.ś.z. przewidziano ponadto wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy - właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby nieubezpieczonej - decyzji potwierdzającej prawo takiej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej. Taka decyzja jest wydawana na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania nieubezpieczonego może także wszcząć postępowanie w celu wydania wskazanej wyżej decyzji z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego NFZ. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi np. w postanowieniu NSA z 4 października 2013 r. (sygn. I OW 121/13, LEX nr 1397185) u.ś.z. nie reguluje właściwości miejscowej organu w przypadku osób bezdomnych. W takiej sytuacji zastosowanie ma więc art. 21 kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji.

Ustalenie właściwości gminy

Zgodnie z art. 101 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Jak wyjaśniono w postanowieniu NSA z 13 października 2010 r. (sygn. I OW 111/10, LEX nr 741710), w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania, w związku z czym nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status. Wniosek o udzielenie pomocy z opieki społecznej złożony przez osobę przebywającą w placówce dla bezdomnych powinien być rozpatrzony przez gminę, na terenie której wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały (postanowienie NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. I OW 60/10, LEX nr 688946).

Dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do tego domu.

Przykład:

Załóżmy, że dana osoba nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz jest zameldowana na pobyt stały w domu rodzinnym, w którym - ze względu na wieloletni okres od opuszczenia tego domu i sprzeciw zamieszkujących tam krewnych - praktycznie nie ma możliwości zamieszkania. W wyroku NSA z 8 września 2011 r. (sygn. I OW 97/11, LEX nr 964702) stwierdzono, że w takiej sytuacji należy uznać ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s.

Ponadto, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (dotyczy to świadczeń przewidzianych w art. 37-42 i art. 47-50 u.p.s.). Zasadą jest, że gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma obowiązek zwrócić wydatki gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. W art. 48a ust. 10 u.p.s. zastrzeżono jednak, że wydatki poniesione na świadczenia w postaci schronienia w ogrzewalni lub noclegowni nie podlegają zwrotowi przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania albo miejsce ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.