Wadliwa część decyzji nie musi prowadzić do jej nieważności w całości

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jedną z najbardziej dotkliwych sankcji, znajdujących zastosowanie w przypadku zaistnienia jej kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA). Rozstrzygnięcie organu jest bowiem usuwane z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc), nawet wówczas, gdy zostało już wykonane. Następuje wtedy przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 KPA, powiązanej z konstytucyjną dyrektywą ochrony praw słusznie nabytych w demokratycznym państwie prawnym.

Czytaj także: Odszkodowanie za złą decyzję urzędu

Powstaje jednak pytanie, czy w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 KPA, konieczne jest wyeliminowanie decyzji w całości, zwłaszcza wówczas, kiedy błędy dotykają jedynie określonej jej części?

Niestety, przepisy prawne nie udzielają wprost odpowiedzi na tak zadane pytanie. Nie występują regulacje, który wyraźnie dopuszczałyby taką możliwość. Brak jest i takich, które by ją wyłączały. W orzecznictwie sądowym ugruntował się jednak pogląd oparty na regułach interpretacyjnych, że stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części jest jak najbardziej dozwolone, choć nie w każdym przypadku.

A zatem może to nastąpić, gdy jednocześnie:

- rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów (w istocie decyzji częściowych, wyróżnionych ze względu na przedmiot lub podmiot), z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji,

- pozostała w mocy część w świetle norm materialnego prawa administracyjnego może mieć samodzielny byt prawny,

- część decyzji podlegająca unieważnieniu zawiera kwalifikowane wady, wskazane w art. 156 § 1 KPA i nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24 maja 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2314/14; 20 czerwca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 2645/15; z 24 marca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 775/09; z 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II GSK 1145/11; w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998 roku, sygn. akt: OPS 6/97).

Przy spełnieniu wskazanych wymogów, stwierdzenie nieważności decyzji w części powinno być nie tylko dopuszczalne, lecz – jako zgodne z zasadami ogólnymi KPA – stanowić regułę działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ich ingerencji w sprawy już zakończone do niezbędnego minimum w celu usunięcia kwalifikowanych wad, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak w m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2016 roku, sygn. akt: I OSK 2520/14).

Przykład nr 1

Spółka uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji o charakterze liniowym, przebiegającej przez kilkadziesiąt działek. Po upływie określonego czasu od wydania tej decyzji i zrealizowania inwestycji, Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji, wskazując że spółka nie przedłożyła wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki, której jest właścicielem. Okazało się, że na etapie procedowania w sprawie wydania wspomnianego pozwolenia działka ta uległa podziałowi i powstała w ten sposób nieruchomość została nabyta przez Jana Kowalskiego jeszcze przed wydaniem decyzji, co nie zostało odnotowane we właściwych rejestrach.

W opisanym stanie faktycznym ewentualna sankcja nieważności powinna odnosić się jedynie do tej części pozwolenia na budowę, która dotyczy nieruchomości Jana Kowalskiego, o ile spełnione są warunki do pozostawienia w mocy pozostałej części decyzji, a w szczególności może mieć ona samodzielny byt prawny.

Przykład nr 2

Jan Kowalski uzyskał w 2015 roku zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów ze swojej nieruchomości. 20 grudnia 2018 roku wniósł jednak o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej opłaty za usunięcie drzew i krzewów (element ten był częścią wskazanego zezwolenia). Czy jego wniosek, odnoszący się jedynie do wskazanego zakresu może być uwzględniony?

O ile zostaną spełnione przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 KPA (badane w stanie faktycznym i prawnym na dzień wydania zezwolenia), istnieje potencjalna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części związanej z opłatą. Element decyzji dotyczący wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów może co do zasady samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od jej fragmentu obejmującego opłatę.

Przykład nr 3

Janowi Kowalskiemu oraz Piotrowi Nowakowi odmówiono (wspólną dla nich decyzją) przyznania odszkodowania w związku z wydaniem orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej. Piotr Nowak złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na skutek którego stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej odszkodowania, jedynie w części dotyczącej Jana Kowalskiego. Ustalono bowiem, że w dacie badania wskazanej decyzji Jan Kowalski nie żył, nie uznając tym samym podstaw z art. 156 § 1 KPA, podnoszonych przez Piotra Nowaka. Czy stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w tej części było dopuszczalne?

W analizowanym stanie faktycznym ustalono, że każdej z osób składających wniosek o odszkodowanie przysługuje odrębne roszczenie. Sam fakt rozstrzygnięcia ich wniosków jedną decyzją nie oznacza, że uprawnienia do uzyskania odszkodowania pozostają od siebie uzależnione. Stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej Pana Jana Kowalskiego było prawidłowe.

W każdym zatem przypadku, organ powinien poszukiwać możliwości zachowania w mocy niewadliwej części decyzji, o ile zostaną spełnione wskazane na wstępie wymogi. Taka ścieżka postępowania prowadzi do utrzymania stosunków prawnych ukształtowanych wydanym rozstrzygnięciem, które jedynie w określonym zakresie dotknięte jest uchybieniami, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Rozwiązanie to stanowi jednocześnie swoisty kompromis, uwzględniający konieczność poszanowania prawa na etapie jego stosowania i wyeliminowania decyzji, które zostały jedynie w części dotknięte kwalifikowaną wadliwością. ?

Co mówią przepisy

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 KPA) występują, gdy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;