Finanse samorządów pod większą kontrolą

Rada Ministrów 14 marca br. przyjęła projekt nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (RIO). Zakłada on wzmocnienie kontrolnej funkcji RIO wobec jednostek samorządu terytorialnego, a także możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom nadzorczym Prezesa Rady Ministrów wydawanym na wniosek wojewody.

Pierwsze podejście

Pierwszy, rządowy projekt nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych został przygotowany przez ministra spraw wewnętrznych i administracji w lipcu 2016 roku. Zakładał on istotne wzmocnienie funkcji kontrolnych regionalnych izb obrachunkowych, czego przykładem było rozszerzenie czynności kontrolnych izb o kryterium rzetelności i gospodarności, jak również podporządkowanie instytucji kontrolujących gospodarkę finansową administracji rządowej. Wnioskodawca w uzasadnieniu projektu ustawy powoływał się na konieczność przeprowadzenia zmian w związku z pogłębiającym się niebezpiecznym zjawiskiem zadłużania jednostek samorządu terytorialnego, czego przykładem miała być sytuacja Gminy Ostrowice. Jak wskazano w ocenie skutków regulacji – niekorzystne tendencje związane z sytuacją finansową samorządów, które mają wpływ na kondycję gospodarczą samorządu i państwa, są efektem braku adekwatnych mechanizmów kontrolnych pozwalających na szybką diagnozę sytuacji oraz potencjalnych zagrożeń. Projekt podlegał uzgodnieniom międzyresortowym, a także konsultacjom społecznym. jednak zawarte w nim propozycje rozwiązań oparte jedynie na problemach finansowych jednej gminy wywołały silny sprzeciw korporacji samorządowych. W nadesłanych stanowiskach wszystkie organizacje wyraziły się negatywnie na temat projektowanej zmiany. Zdecydowane stanowisko strony samorządowej doprowadziło do wstrzymania prac nad projektem.

Założenia nowego projektu

Nowa wersja projektu, przyjęta przez Radę Ministrów14 marca 2017 roku przewiduje m.in.:

- poszerzenie działalności kontrolnej izb poprzez objęcie nią osób prawnych, na które pośrednio lub bezpośrednio wywierają wpływ jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez posiadanie ponad połowy udziałów lub akcji lub głosów wynikających z udziałów albo akcji, sprawowanie nadzoru nad organem zarządzającym, bądź posiadanie prawa do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

- wprowadzenie rodzajów przeprowadzonych przez izby kontroli wraz z wyjaśnieniem ich charakteru. Na podstawie nowej treści przepisu art. 5a izby przeprowadzają kontrole kompleksowe, problemowe lub doraźne.

- określenie uprawnień inspektorów dokonujących kontroli poprzez wskazanie w art. 8a czynności przez nich wykonywanych, tj. wylegitymowanie się, wskazanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, miejsca dokonywania czynności kontrolnych i ich czasu, czy przechowywania dokumentacji. Dodatkowym uzupełnieniem wskazanych przepisów jest precyzyjne określenie zawartości protokołu pokontrolnego.

- poszerzenie obowiązków kontrolnych izb o sprawozdania miesięczne z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, które do tej pory były dokonywane kwartalnie.

- wprowadzenie regulacji zobowiązującej izby do powiadamiania, w związku z prowadzoną działalnością kontrolną, organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu przestępstwa lub wykroczenia, w tym przestępstwa lub wykroczenia skarbowego.

- poszerzenie działalności nadzorczej izb o sprawy dotyczące udzielania poręczeń, gwarancji oraz zasad i sposobu udzielania ulg w zapłacie należności stanowiących dochód budżetu jednostki samorządowej.

- zrezygnowano z konieczności posiadania 4-letniego stażu pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych dla osób ubiegających się o członkostwo w kolegium izb poprzez zastąpienie wskazanego wymogu posiadaniem równie istotnego i cennego doświadczenia zdobytego w ramach działalności naukowej i dydaktycznej w tym zakresie.

- wprowadzenie możliwości nadania decyzjom Prezesa Rady Ministrów podejmowanym w trybie nadzoru w sytuacji braku skuteczności organów samorządowych w wykonaniu zadań publicznych oraz wydawanych w sytuacji powtarzającego się naruszania prawa przez organ wykonawczy rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazane rozwiązanie pozostawione będzie w sferze uznania administracyjnego. Ocena okoliczności będzie w pełni zależała od Prezesa Rady Ministrów. ?

—Robert Gawłowski

Komentarz

Robert Gawłowski, prodziekan w Wyższej Szkole Bankowej w Bydgoszczy

Przyjęty przez Radę Ministrów projekt ustawy zakłada istotne zmiany w sposobie funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych. Wynika to z faktu rozszerzenie zakresu podmiotów w stosunku do których mogą być podejmowane czynności kontrolne, jak i większa ich częstotliwość w stosunku do sprawozdawczości budżetowej. Kwestię związane z przesunięciem części przepisów wykonawczych znajdujących się do tej pory w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów do ustawy powoduje jedynie zwiększenie objętości jej przepisów i w przyszłości brak elastyczności w zakresie określania trybu przeprowadzania kontroli przez inspektorów. Dużo większe wątpliwości budzi jednak możliwość wprowadzania rozstrzygnięć nadzorczych Prezesa Rady Ministrów z rygorem natychmiastowej wykonalności pozostawiając je jednocześnie w sferze uznania administracyjnego. Projektodawca określa przypadki, w których można skorzystać z takiego rozwiązania – jest to brak możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub co najmniej nie wykonywanie przez jeden z organów zadań publicznych przez okres co najmniej sześć miesięcy. Powstają jednak wątpliwości czy przepis ten będzie stosowany wyłącznie w przypadku problemów finansowych jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi tutaj o drugą przesłankę – niewykonywanie zadań publicznych. O jakie zadania chodzi? Co oznacza brak ich wykonywania?

Warto zwrócić uwagę, że projekt ustawy przyjęty przez Radę Ministrów nie zawiera systemowej analizy stanu finansów całego sektora samorządowego. W uzasadnieniu wskazano jedynie na przykład jednej gminy, która w dodatku nie jest przykładem reprezentatywnym dla całego sektora. W związku z powyższym proponowanie takich drastycznych rozwiązań w sytuacji, kiedy nie odnotowano wzrostu liczby jednostek samorządu terytorialnego zmuszonych do przyjęcia planów naprawczych może budzić wątpliwości. Co więcej, jak wskazywała Najwyższa Izba Kontroli w swoich raportach pokontrolnych, największym problemem regionalnych izb obrachunkowych w skutecznym realizowaniu swoich uprawnień kontrolnych i monitorowaniu gospodarki finansowej jednostek samorządowych, nie jest brak narzędzi prawnych, ale po prostu brak wystarczających zasobów finansowych i osobowych. W raporcie pt. Wykonywanie zadań regionalnych izb obrachunkowych w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom wynikającym z nadmiernego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego z maja 2015 roku kontrolerzy NIK wskazywali na dużą liczbę spraw, jakimi obciążeni są członkowie kolegiów RIO. W związku z powyższym być może skuteczniejszym narzędziem poprawy sprawności funkcjonowania izb byłoby zwiększenie zasobów kadrowych. Wątek ten nie pojawia się w projekcie oraz uzasadnieniu ustawy przyjętej przez Radę Ministrów, ani ocenie skutków regulacji pierwotnego projektu z lipca 2016 roku.

Finanse w Firmie Finanse samorządu Z Życia Samorządów

Pierwsze podejście

Pozostało 96% artykułu