Luka w ustawie o zgromadzeniach pozwala wodzić za nos służby

W 2025 r. we Wrocławiu odwołano aż 80 proc. zgromadzeń publicznych. Większość została zgłoszona tylko po to, by niepotrzebnie zaangażować policję. Choć w teorii jest to wykroczenie, to pociągnięcie do odpowiedzialności nie zawsze jest łatwe.

Publikacja: 09.01.2026 04:48

Uczestnicy kontrmanifestacji na trasie pikiety przeciwko imigracji (zdjęcie ilustracyjne)

Foto: PAP/Paweł Supernak

Piotr Szymaniak

Z tego artykułu się dowiesz:

Jak luka w ustawie o zgromadzeniach wpływa na działania służb we Wrocławiu?
W jaki sposób przepisy prawa o zgromadzeniach umożliwiają nadużycia?
Dlaczego pociągnięcie do odpowiedzialności za nieodwołanie zgromadzenia bywa trudne?
Jakie są zalecenia ekspertów w zakresie zmian prawnych dotyczących zgromadzeń?
Jakie zmiany w kodeksie wykroczeń mogą zapobiec bezcelowemu angażowaniu służb?

Art. 57 konstytucji gwarantuje każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Dlatego prawo o zgromadzeniach publicznych zapewnia każdemu organizatorowi zgromadzenia możliwość jego przeprowadzenia, przy spełnieniu minimum formalności. W sytuacji, gdy manifestacja nie powoduje utrudnień w ruchu (w szczególności, gdy nie jest wymagana jego inna organizacja), zamiar przeprowadzenia zgromadzenia można zgłosić organom gminy, nawet dwa dni wcześniej.

Działacz antyaborcyjny pojawia się na mniej niż 1 proc. zgłoszonych przez siebie pikiet

Problem pojawia się wtedy, gdy obywatel korzysta z tych uprawnień nie w celu realizacji swoich konstytucyjnych praw do wyrażania poglądów, lecz w celu uprzykrzania życia służbom. Wszystko wskazuje na to, że od pewnego czasu z taką sytuacją mamy do czynienia we Wrocławiu. Zgodnie z informacjami tamtejszego magistratu w 2024 r. zarejestrowano 641 zawiadomień o zgromadzeniach publicznych (580 w trybie uproszczonym). Zgromadzenia odwołano jedynie w 51 przypadkach, natomiast 265 (41 proc.) zgromadzeń nie odbyło się i nie zostało formalnie odwołanych. W 2025 r. zgłoszono ponad trzy razy więcej zgromadzeń (2352), z czego aż 1871 (blisko 80 proc.) nie odbyły się ani nie zostały odwołane.

Niezależnie od tego, czy zgromadzenie zgłaszane jest w trybie uproszczonym czy zwykłym, czy organizowany jest wielotysięczny marsz czy kilkuosobowa demonstracja, za każdym razem konieczne jest m.in. powiadomienie policji, która musi je zabezpieczyć. Nawet na najmniejszą pikietę, trzeba wysłać co najmniej dwóch funkcjonariuszy. Do tego, jeżeli zgromadzenie ma zostać zorganizowane w pobliżu siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych czy obiektów rządowych, trzeba powiadomić odpowiednio MSZ czy Służbę Ochrony Państwa. W 2024 r. we Wrocławiu było sześć takich zgłoszeń, a w ub. r. już 11.

Z uwagi na przepisy o ochronie danych osobowych UM we Wrocławiu odmawia podania danych osobowych organizatorów nagminnie zgłaszających zamiar przeprowadzenia zgromadzenia, które następnie się nie odbywa. Jak udało się ustalić „Rzeczpospolitej”, za większość z nich odpowiedzialna jest jedna osoba – pewien działacz pro-life, który na Dolnym Śląsku znany jest z przeprowadzania pikiet, na których prezentowane były drastyczne obrazy płodów. W odwecie za ukaranie grzywną za prezentację treści nieprzyzwoitych zgłasza on liczne zgromadzenia, na których następnie się nie pojawia.

Reklama

Od kilkunastu miesięcy ta sama osoba zgłasza od 180 do 200 zgromadzeń miesięcznie, z czego odbywa się przeciętnie tylko jedno, czyli mniej niż 1 proc. zgłoszonych manifestacji.

Czytaj więcej

Prawo dla Ciebie

RPO: obywatele mają prawo do zgromadzeń spontanicznych

Obywatele mają prawo do zgromadzeń spontanicznych, co ma szczególne znaczenie w kontekście decyzj...

Przepisy nie ułatwiają pociągnięcia do odpowiedzialności

– Na wszystkie ze zgłoszonych zgromadzeń były dysponowane siły i środki policji. Funkcjonariusze podczas każdego z 1782 zabezpieczeń nie zastali we wskazanym miejscu i czasie żadnego z uczestników, organizator nie odbierał telefonów od policjantów, którzy dzwonili na numer wskazany w zawiadomieniach i nie informował o odwołaniu zgromadzeń – mówi komisarz Wojciech Jabłoński, rzecznik prasowy Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu.

Od 2024 r. do końca 2025 r. skierowała do sądu 30 wniosków o ukaranie organizatora w związku z naruszeniem art. 66 § 1 pkt 1 kodeksu wykroczeń. Wnioski te obejmowały od jednego do kilku zgłoszeń takich zgromadzeń. Wspomniany przepis mówi, że kto chcąc wywołać niepotrzebną czynność, fałszywą informacją lub w inny sposób wprowadza w błąd instytucję użyteczności publicznej albo organ ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego lub zdrowia, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywnie w wysokości 1500 zł.

Wiele z tych spraw umarzano. W niektórych sądy rejonowe nakładały grzywnę, ale te wyroki upadały z kolei w sądach II instancji. Jak zauważa dr Dorota Czerwińska z Uniwersytetu Wrocławskiego, pociągnięcie do odpowiedzialności z art. 66 § 1 pkt 1 k.w. może być utrudnione.

- Wymaga to bowiem udowodnienia, że sprawca wprowadził w błąd organy publiczne, a zatem że już w chwili zgłaszania zgromadzenia nie miał zamiaru jego organizacji i odbycia – zauważa ekspertka.

Reklama

Tak samo uważa dr Cezary Kąkol z Uniwersytetu Zielonogórskiego. – W przypadku wykroczenia z art. 66 § 1 pkt 1 k.w. wymagany jest dowód, że sprawca (organizator zgromadzenia) umyślnie, z zamiarem bezpośrednim, chciał wywołać niepotrzebną czynność, polegającą na zabezpieczeniu takiego wydarzenia przez policję i umyślnie wprowadził ją w błąd, że zgromadzenie odbędzie się w sposób i w miejscu, które zostały wskazane w zgłoszeniu. Innymi słowy, konieczne w takim przypadku byłoby ustalenie, że zgłaszający od początku wiedział, że zgłoszenie ma jedynie charakter pozorny – zaznacza dr Kąkol.

Potrzebna zmiana prawa o zgromadzeniach publicznych...

Intencją, która towarzyszyła ustawodawcy przy uchwalaniu prawa o zgromadzeniach publicznych, było stworzenie takich warunków organizowania i odbywania zgromadzeń, które z jednej strony pozwolą na pełne i efektywne korzystanie przez obywateli z konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, z drugiej zaś zagwarantują zarówno samym uczestnikom, jak i osobom postronnym bezpieczeństwo, zapewnią ochronę porządku publicznego oraz wolności i praw innych osób.

Powstaje pytanie, czy nie należałoby w jakiś sposób uszczelnić przepisów, by zapobiec nadużywaniu prawa?

– Jest ewidentna luka w prawie, która pozwala na niepotrzebne angażowanie policjantów bez żadnych konsekwencji. Może należałoby jednak zobowiązać organizatorów do odwoływania zgromadzenia, pod rygorem jakiejś kary. Nie dlatego, żeby ograniczać komuś prawa obywatelskie, lecz by ukrócić takie praktyki, w których jest ono nadużywane – mówi nam jeden z dolnośląskich policjantów. – Zwłaszcza, że słyszałem, że problem zaczyna się rozlewać na inne miasta – dodaje.

Jak mówi dr Czerwińska rozwiązania problemu należałoby szukać nie na drodze odpowiedzialności karnej, lecz administracyjnoprawnej. – I tu widzę pole do interwencji ustawodawcy, żeby taką administracyjną karę pieniężną wprowadzić – zaznacza.

Czytaj więcej

Prawo karne

Nieobyczajny różaniec w Toruniu. Jest wyrok w głośnej sprawie

Sąd Okręgowy w Toruniu oddalił skargę aktywistów antyaborcyjnych na decyzję Prezydenta Torunia o...

Reklama

... albo kodeksu wykroczeń

Zdaniem dr Kąkola warto zastanowić się nad zmianą prawa o zgromadzeniach albo kodeksu wykroczeń.

– Wolność zgromadzeń ma w naszym systemie prawnym mocne zakotwiczenie w art. 57 konstytucji i z tego też powodu w przypadku organizacji tego rodzaju wydarzeń obowiązuje bardzo uproszczony tryb administracyjny. Również możliwość wydania decyzji o zakazie zgromadzenia na podstawie art. 14 ustawy jest znacznie ograniczona. Być może jednak ustawodawca powinien zweryfikować swój dotychczasowy pogląd na tę kwestię i uzupełnić ten przepis o dodatkową przesłankę wydania decyzji o zakazie zgromadzenia. W celu ograniczenia bezcelowego angażowania służb, np. policji, taka przesłanka umożliwiałaby wydanie przez organ gminy zakazu zgromadzenia, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie (np. oparte na podstawie wcześniejszych zachowań tego samego organizatora), że jego zgłoszenie ma charakter wyłącznie pozorny lub nastąpiło złośliwie – postuluje ekspert.

Jego zdaniem w podobny sposób możliwe byłoby znowelizowanie art. 52 k.w., który dotyczy naruszenia przepisów o zgromadzeniach. – Przepis ten w obecnym kształcie dotyczy jedynie zachowań związanych z trwającym zgromadzeniem, a nie zachowań jego organizatora w okresie poprzedzającym. W tym zakresie należałoby jednak wyważyć funkcję, jaką pełni kryminalizacja określnych zachowań jako wykroczeń, z wolnością zgromadzeń i tym, czy, i w jakim stopniu w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej powinny godzić się z tego typu zachowaniami, jako przejawami wolności obywatelskiej, swobody wyrażania poglądów itp., będącymi jednocześnie swoistym kosztem funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa – podsumowuje dr Kąkol.

Opinia dla "Rzeczpospolitej"

Marcin Wolny, Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Problem dotyczy nadużywania prawa podmiotowego, na które trudno znaleźć dobrą receptę z uwagi na ryzyko ograniczenia tegoż prawa. W pierwszej kolejności można byłoby zastanowić się nad wprowadzeniem regulacji, które obligowałyby organizatora do odwołania zgłoszonego przez siebie zgromadzenia, może nawet pod groźbą sankcji. Jednak możliwość ewentualnego pociągnięcia do odpowiedzialności powinna uwzględniać także sytuacje losowe. Takie wyważenie interesów w postaci nałożenia na organizatora dodatkowego obowiązku byłoby może jakimś rozwiązaniem, choć to wymagałoby precyzyjnego określania znamion wykroczenia. Być może w sytuacji, gdy nagminnie dany organizator zgłasza zamiar przeprowadzenia zgromadzenia, na które następnie nie przychodzi, organy powinny mieć możliwość podjęcia decyzji o niewysyłaniu asysty policji w celu jego zabezpieczenia. Obecność funkcjonariuszy zabezpieczających dane zgromadzenie nie zawsze jest elementem koniecznym do tego, by zgromadzenie się odbyło. Zgromadzenia spontaniczne nie korzystają przecież z takiej ochrony.