Chmielnicki: Ustawy epizodyczne wciąż obowiązują, bo są na rękę władzy na wypadek sporu z obywatelem

Prawo to nie tylko instrument poszerzania swobód obywatelskich. Może je też redukować. Czy to dobrze, że w kryzysie władza tak robi, by sprostać wyzwaniom pandemii?

Sama możliwość wykorzystania prawa do wzmocnienia kompetencji władzy to mechanizm znany od dawna. Doświadczenie uczy, że tworzenie tymczasowych regulacji, tylko na użytek kryzysu, da się przedłużać – choćby ustawodawstwo amerykańskie po 11 września. Weźmy „specustawę" 9/11. Miała mieć zastosowanie tylko do walki z terroryzmem. Choć jednak Osama bin Laden dawno nie żyje, różne techniki panoptyczne ciągle są używane. Także polskie ustawodawstwo powstające w 2020 roku w dużej mierze ma charakter specustaw. Teoretycznie specustawa to działanie legislacyjne o ograniczonym charakterze czasowym – i po ustaniu powodów jego ustanowienia powinno znikać. A tak się nie dzieje.

Czytaj także: Niech wreszcie ktoś zacznie pisać dobre prawo

Czy powinniśmy się obawiać, że antycovidowe ustawodawstwo wywrze trwały wpływ na polski system prawa?

Cofnijmy się do 2003 r., gdy parlament uchwalił pierwszą specustawę, o szczególnych rozwiązaniach dotyczących dróg publicznych, tzw. specustawę drogową. Miała obowiązywać do końca 2006 r. Według najnowszego stanu prawnego ma ona utracić moc z końcem 2023 r. Właściwie niemal wszystkie uchwalone ustawy epizodyczne dalej obowiązują i ich stosowanie jest przedłużane.

Co jest punktem wspólnym tych specustaw?

Każda z nich oznacza powiększenie przewagi władzy nad jednostką. A jest ich już ponad 20. Widać nawet takie zjawisko, że stają się legislacjami wzorcowymi, które przekopiowuje się do innych regulacji, co systemowo obniża standard ochrony praw jednostek. Tak się niestety może stać także z legislacją antycovidową.

A jak długo będziemy zwalczać pandemię? Mamy gwarancję, że to się skończy?

No właśnie. Mówi się przecież, że ten wirus właściwie na zawsze z nami zostanie, więc powstaje pytanie, czy specustawy także będą obowiązywały bez końca. Liczy się więc, jak władza będzie przedstawiać problem tej walki. Rozwiązania ze specustaw są dla władzy dużo dogodniejsze, bo ograniczają możliwości zaskarżania działań władzy, np. ograniczają uprawnienia procesowe obywateli.

To właśnie badacie w projekcie Centrum Badań Procesu Legislacyjnego Uczelni Łazarskiego.

Jaki jest efekt tych badań?

To, co robimy razem z moim 11-osobowym zespołem, nazywamy lexometrią, badaniem prawa przy użyciu narzędzi matematycznych. Naturalnym przedziałem czasu dla legislacji jest rok. My w tym szczególnym roku na razie dokonaliśmy ewaluacji pierwszego półrocza – i wyniki za to jedno półrocze są porównywalne z niejednym całym rokiem. Za dwa miesiące będzie już raport za cały rok, ale z kolejnych inicjatyw legislacyjnych z drugiej połowy 2020 r. wynika, że odnotowane przez nas zjawiska jeszcze się pogłębią.

Jakie to zjawiska?

Mamy kilka rekordów trzydziestolecia. Badamy prawo powstałe po 1990 r. Patrząc na ten okres, stwierdzamy rekordowy poziom wysiłków ustawodawcy, gdy chodzi o generowanie wydatków publicznych.

To nie dziwi, uwzględniając konieczność zwalczania skutków pandemii. Ale nie tylko w tym przypadku pojawia się wynik nadzwyczajny: rekordowa jest także liczba regulacji redukujących wolności i prawa obywatelskie.

To bardzo smutne.

Owszem. Być może da się to częściowo uzasadnić sytuacją pandemiczną jak zawsze wtedy, gdy mamy zagrożenie wynikające z sił natury czy wojny. W takim szczególnym czasie obywatele godzą się na okresowe ograniczenie praw, by władza mogła szybko reagować – i to jest zrozumiałe. Dotyczy to zarówno swobód jednostek, jak i zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Ale nie wszystko da się wytłumaczyć takimi powodami.

Przykłady?

Już w pierwszej specustawie z marca 2020 r., tzw. pierwszej tarczy antycovidowej, pojawiło się rozwiązanie zakładające, że organy władzy publicznej nie ponoszą odpowiedzialności za działania jeżeli miały one na celu zwalczanie pandemii. Pojawia się pytanie o adekwatność tej klauzuli, czy jest to w pełni uzasadnione względami walki z pandemią. Problem pogłębia to, że samo wprowadzenie specustaw można oceniać jako działanie nadmierne z punktu widzenia systemu władzy.

Czemu rządzący poszli tą drogą, a nie konstytucyjną ścieżką ogłoszenia stanu nadzwyczajnego? Jest nawet ustawa gwarantująca odszkodowania poszkodowanym stanem klęski żywiołowej.

Może chodziło właśnie o nienarażanie Skarbu Państwa na odszkodowania? Poza tym mieliśmy bieżącą kalkulację polityczną, czy odłożone na późniejszy termin wybory prezydenckie w 2020 r. wygra kandydat obozu władzy, jeżeli pogłębią się niekorzystne zjawiska w ciągu pandemii, gdy będzie za dużo żalu, pretensji i rozczarowania wygenerowanych przez trudną sytuację w pandemii.

Są inne przykłady redukcji praw jednostki?

31 marca uchwalono ustawę wprowadzającą możliwość przekazania pomiędzy podmiotami władzy publicznej różnych danych osobowych, w tym i danych z zeznań podatkowych, co stanowi tajemnicę skarbową. Czy to było potrzebne do zwalczania pandemii? I kiedy to prawo przestanie obowiązywać, skoro nie możemy określić, kiedy skończy się pandemia? Weźmy jeszcze ustawę z 19 czerwca 2020 r., wprowadzającą m.in. uproszczone postępowanie o zatwierdzenie układu w związku z Covid-19. Zawiera ona bardzo wiele rozwiązań niekorzystnych dla pracowników, bo zakłada możliwość obniżenia płac – oczywiście po to, aby zachować miejsca pracy. Jednak eksperci wskazują, że zmiany wprowadziły zbyt duże ułatwienia dla pracodawcy, a zredukowano zbyt wiele uprawnień pracowników. Powraca pytanie o proporcjonalność zmian.

A w prawie karnym?

Tu także. Zredukowano pewne terminy kodeksowe i trudno dopatrzeć się w tym związków z pandemią. Często widać, jak do specustaw włącza się różne sprawy tylko po to, by przeszły przez parlament. Czasem udawało się to wychwycić na etapie prac w Sejmie i Senacie. Zmiany te mają podwójne oblicze. Owszem, wiele tych działań – jeśli oceniać je od strony lexometrycznej, czyli analizując realny stan wysiłków ustawodawcy względem jego deklaracji – to potwierdza się wysoki poziom zaangażowania ustawodawcy, aby redukować ryzyko przedsiębiorcy, pozwolić mu chronić się przed nieprzewidzianymi okolicznościami. To faktycznie powinno posłużyć stabilizacji gospodarki. Ale to działanie ustawodawcy ma także oblicze, które nie jest oficjalnie eksponowane. W wypowiedziach publicznych dużo mówi się o wsparciu małych i średnich przedsiębiorców.

I lexometria to potwierdza?

Niezupełnie. Ten rok przynosi kontynuację tendencji z ostatnich kilku lat, zmierzających do wzmocnienia pozycji największych przedsiębiorców. Do niedawna polityka legislacyjna koncentrowała się na redukcji przewagi dużych graczy występujących w pewnych sektorach rynku. A w ostatnich trzech latach mamy odwrócenie trendu: zaczynają przeważać regulacje służące interesom dużych państwowych firm.

Rośnie więc waga udziału państwa w gospodarce. Można to oceniać z różnych punktów widzenia. Dobre strony są takie, że polskie duże firmy, także z udziałem Skarbu Państwa, mogą lepiej konkurować w skali międzynarodowej. Ale w skali kraju, gdy na rynku następuje koncentracja, to ich przewaga nad mniejszymi firmami oraz nad konsumentami, może przynieść złe konsekwencje, w tym także wzrost cen.

A czy pojawiły się jakieś nowe gwarancje dla jednostek?

Jeśli za jednostkę uznamy także osobę prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą, to są tu pewne pozytywne zjawiska. Ale w odniesieniu do obywateli to ustawodawstwo antycovidowe nie odróżnia się in plus na tle minionych lat.

Panuje opinia, że po 2015 r. nastąpiła zmiana polityki legislacyjnej, gdy chodzi o funkcję redystrybucyjną państwa. Czy badanie pańskiego zespołu to potwierdza?

Nie. W ciągu 30 lat mieliśmy tu sinusoidę, ale – generalnie – ustawodawca wykazywał rosnące zainteresowanie tym zagadnieniem. W ostatnich pięciu latach aktywność legislacyjna na tym polu plasuje się na poziomie przeciętnym.

Nawet 500+ tego nie zmieniło?

To może zaskakiwać, ale nie. Ani program 75+, ani program Emerytura+. My bowiem badamy podejście systemowe, sprawdzamy, czy ustawodawca zachowuje się konsekwentnie względem pewnej idei i czy jego aktywność rośnie, czy maleje. Oceniamy całość inicjatyw legislacyjnych, a nie tylko pojedyncze działania o charakterze spektakularnym. One nie prowadzą do istotnego przełomu w budowie systemu.

Kto ma być, a kto jest rzeczywistym beneficjentem tych wydatków budżetu? Czy covidową państwową pomoc zaadresowano prawidłowo?

W wymiarze finansowym największym beneficjentem są przedsiębiorcy. Ich beneficja służą utrzymaniu miejsc pracy, więc pośrednio także pracownikom. Ale tzw. przeciętny obywatel beneficjentem wymiernych korzyści raczej nie jest.

A w wymiarze porządku instytucjonalnego, kto zyskuje, a kto traci możliwości działania?

Tu wyraźnie zarysowuje się mimo okresowych ograniczeń działalności gospodarczej, że te beneficja systemowe lokują się u podmiotów gospodarujących. Pracodawca generalnie raczej powiększa uprawnienia, obywatel swoje prawa raczej traci.

Pandemia Covid-19 bez wątpienia stwarza okazję do koncentracji władzy w ręku egzekutywy. Czy można było inaczej?

Zabrakło sięgnięcia po gotowe rozwiązania. To sytuacja kuriozalna, gdy przewidujemy stan nadzwyczajny, a potem po niego nie sięgamy, lecz ad hoc, w pośpiechu i z błędami tworzymy regulacje całkiem nowe, więc także ryzykowne. Zabrakło zachowania zgodnego z konstytucją. Wtedy sytuacja rozwinęłaby się inaczej.

Z drugiej strony patrząc, to przepisów o stanach nadzwyczajnych w czasach demokracji także nie testowaliśmy.

To fakt. Raczej myśleliśmy o tym jak o rozwiązaniach, które trzeba mieć, ale czy na pewno trzeba stosować? Możliwości aktywowania tej regulacji wydawały nam się na tyle odległe, że brakowało troski o ich dopracowanie. A kiedy przychodzi krytyczny moment, to mamy potężne braki w regulacjach. Mamy ustawę, która może generować bardzo dużo odszkodowań. Czemu wcześniej nie kalkulowano takiej sytuacji? Popatrzmy na działania centralnych organów władzy. Sam parlament musiał naprędce improwizować dla siebie zasady zdalnego działania. Wysiłek legislatywy jest skoncentrowany na stworzeniu podstaw działań władzy, która np. właśnie się zorientowała, że nie ma umocowania do wprowadzenia godziny policyjnej, jeśli nie aktywowano stanu nadzwyczajnego. Mamy apele władzy do obywateli, zamiast norm prawnych. To bardzo źle się kojarzy i wiele nam mówi o tych organach władzy.

Prof. dr hab. Paweł Chmielnicki kieruje 11-osobowym zespołem ekspertów Centrum Badań Procesu Legislacyjnego Uczelni Łazarskiego, który przygotował raport „Reakcja polskiego ustawodawcy na pandemię SARS CoV-2". Jest założycielem Stowarzyszenia Badań nad Źródłami i Funkcjami Prawa.