Stanisław Gurgul, Anna Lewandowska: Pamiętajmy o polityce nowej szansy

Instytucja pomocy publicznej dla przedsiębiorców „w trudnej sytuacji ekonomicznej" ma swoją genezę.

To truizm, że każdy rodzaj działalności gospodarczej połączony jest trwale z ryzykiem niepowodzenia, kończącym się nierzadko stanem nazywanym w języku prawnym upadłością (a historycznie i potocznie – bankructwem). Oczywiste jest także, że zachowanie bytu przedsiębiorstwa jako podstawowego instrumentu działalności przedsiębiorcy jest znacznie korzystniejsze niż jego likwidacja, umożliwia bowiem utrzymanie miejsc pracy (aspekt społeczny) oraz zapobiega zerwaniu umów wiążących przedsiębiorcę z wszystkimi innymi podmiotami (aspekt gospodarczy). Uzasadnia to w pełni pomoc państwa nie tylko w podejmowaniu działalności gospodarczej, lecz także w jej prowadzeniu przez przedsiębiorcę, zwłaszcza w czasie sytuacji kryzysowych.

Program akceptowała KE

Przekonanie to znalazło początkowo wyraz w programie rządowym „Polityka Nowej Szansy", przyjętym następnie w wewnętrznej (niepubl.) uchwale Rady Ministrów z 22 lipca 2014 r. Program przewidywał zastosowanie różnych środków, tworzących system wsparcia małych i średnich przedsiębiorców znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej, zgodny „z racjonalnym gospodarowaniem i dający szansę na utrzymanie dotychczasowych miejsc pracy". Zasady i tryb udzielania wsparcia określiło rozporządzenie ministra Skarbu Państwa z 20 marca 2015 r. o pomocy publicznej udzielanej w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorców (tekst jedn. DzU z 2016 r. , poz. 1756), wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 156 ze zm.), która stanowiła zarazem, że: źródłem finansowania pomocy są środki uzyskiwane przez Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców w wysokości 15 proc. corocznych przychodów z prywatyzacji oraz odsetki od tych środków, i że dysponentem Funduszu jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Program pomocowy uzupełniły przepisy art. 139a–149 ustawy z 15 maja 2015 r. – Pra­wo restrukturyzacyjne (DzU z 2019 r., poz. 243 ze zm.). Program ten zaakceptowała Komisja Europejska decyzją z 29 sierpnia 2016 r. (Dz.Urz. UE C Nr 369, s. 1), uwzględniającą treść komunikatu Komisji pod nagłówkiem „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji" (Dz.Urz. UE C z 2014 r. Nr 249, s. 1) w brzmieniu: „Wykorzystanie programów (pomocowych) przyczynia się do ograniczenia zakłóceń konkurencji związanych z pokusą nadużycia, umożliwiając państwu członkowskiemu wyraźne określenie ex ante, na jakich warunkach może ono podjąć decyzję o przy­zna­niu pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji". Poprzednio udzielenie pomocy publicznej wymagało każdorazowo akceptacji Komisji Europejskiej, która badała, czy udzielenie tej pomocy może zakłócić konkurencję i naruszyć w ten sposób reguły funkcjonowania Unii Europejskiej (zob. co do tego art. 107–109 TFUE). Postępowanie w tym przedmiocie trwało zawsze kilka–kilkanaście miesięcy, to zaś rodziło niebezpieczeństwo pogłębienia trudności finansowych ubiegającego się o pomoc przedsiębiorcy.

Uchwalona 16 grudnia 2016 r. ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (DzU z 2016 r., poz. 2260 ze zm.) uchyliła ustawę z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. To spowodowało automatycznie zaprzestanie obowiązywania wydanego na jej podstawie rozporządzenia ministra Skarbu Państwa z 20 marca 2015 r. o pomocy publicznej udzielanej w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorców. W ustawie z 16 grudnia 2016 r. znalazły się również przepisy likwidujące instytucję ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, będącego podmiotem udzielającym pomocy, a także Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców. Wskutek braku podmiotu udzielającego pomocy, źródła jej finansowania oraz regulacji prawnych określających warunki, zasady i tryb jej udzielania, pomoc na ratowanie i restrukturyzację przestała być udzielana. W powstałej sytuacji pojawiła się więc konieczność ustanowienia nowych przepisów, które wskazałyby źródło finansowania pomocy oraz nowy podmiot jej udzielający, jak również określiłyby warunki, zasady i tryb jej udzielania.

Zakres przedmiotowy

Artykuł 1 określa zakres przedmiotowy ustawy, wskazując trzy kategorie pomocy publicznej dla przed­siębiorców doświadczających trudnej sytuacji: pomoc na ratowanie, tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne oraz pomoc na restrukturyzację. Pomoc na ratowanie ma charakter pilny i tymczasowy. Zakłada wsparcie przedsiębiorcy w formie pożyczki na krótki czas, od momentu znacznego pogorszenia się jego sytuacji finansowej do momentu wypracowania planu restrukturyzacji. Celem pomocy na ratowanie jest wsparcie przedsiębiorcy w kryzysowej sytuacji, by zamiast natychmiast ogłaszać upadłości, mógł przez krótki okres utrzymać minimalną płynność finansową oraz opracować plan restrukturyzacji lub likwidacji.

Tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne może być przyznawane na dłużej niż pomoc na ratowanie, jako jego kontynuacja lub jako samodzielny instrument. Ma służyć przedsiębiorcom, gdy będą w stanie samodzielnie przeprowadzić restrukturyzację, ale przedtem będą potrzebowali wsparcia w okresie bezpośrednio poprzedzającym restrukturyzację.

Czytaj także: Koronawirus: restrukturyzacja ochroni przed upadłością 

Aby restrukturyzować

Pomoc na restrukturyzację jest przeznaczona dla przedsiębiorców, którzy samodzielnie nie udźwignęliby restrukturyzacji, ale opracowali spójny i dalekosiężny plan restrukturyzacji. Warunkiem jest również posiadanie wkładu własnego na restrukturyzację. Jej celem jest usunięcie przyczyn trudności, a nie samo wyrównanie strat" (tak uzasadnienie do projektu ustawy, Druk Nr 300 Sejmu IX kadencji, s. 5–6; dalej: Uzasadnienie, Druk Nr 300).

Antycypując, należy tu podkreślić, że: każdy z wymienionych sposobów udzielania pomocy publicznej realizowany jest w całości w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, pomoc publiczna na ratowanie i tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne może być udzielona tylko w formie pożyczki (art. 14 ust. 1 i art. 26 projektu ustawy), na restrukturyzację natomiast – w wielu różnych formach, w tym pożyczki (art. 36 ust. 1 i 2 projektu ustawy).

Uprawnione podmioty

„Art. 2 definiuje beneficjentów [niepoprawnie; powinno być „beneficjariuszów" – przyp. S.G.] pomocy, tj. przedsiębiorców znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej, zgodnie z kryteriami określonymi przez wytyczne, poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Prawo restrukturyzacyjne i ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (DzU z 2019 r., poz. 498, z późn. zm.) (dalej: ustawa – Prawo upadłościowe).

Przedsiębiorca w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu projektowanej regulacji to przedsiębiorca, który spełnia kryteria przedsiębiorcy zagrożonego niewypłacalnością, definiowanego przez art. 141 ust. 2 ustawy – Prawo restrukturyzacyjne lub przedsiębiorcy niewypłacalnego w rozumieniu art. 11 ustawy – Prawo upadłościowe. Oprócz spełnienia powyższych kryteriów, przedsiębiorcy może być udzielona pomoc w rozumieniu niniejszego projektu, jeżeli:

- prowadzi działalność gospodarczą w danej dziedzinie przynajmniej od trzech lat,

- nie ubiega się o pomoc w sektorze hutnictwa żelaza i stali, górnictwa oraz w sektorze finansowym,

- nie prowadzi działalności na rynku, na którym występuje lub może występować długookresowa strukturalna nadprodukcja,

- nie należy do grupy kapitałowej ani nie jest przejmowany przez żadnego przedsiębiorcę należącego do grupy kapitałowej – wyjątkiem jest możliwość wykazania, że jego trudna sytuacja ekonomiczna ma charakter wewnętrzny i nie jest wynikiem nieuzasadnionego podziału kosztów w ramach grupy kapitałowej, albo jest zbyt poważna, aby mogła zostać rozwiązana przez przedsiębiorcę lub przedsiębiorców należących do tej samej grupy kapitałowej.

Spełniwszy te warunki, przedsiębiorca może ubiegać się o wszystkie rodzaje pomocy wymienione w art. 1, przy czym należy podkreślić, że tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne może zostać udzielone wyłącznie małemu lub średniemu przedsiębiorcy w ramach programu pomocowego, zaakceptowanego przez Komisję Europejską" (tak uzasadnienie, Druk Nr 300, s. 6–7).

Dla rozwiania mogących tu powstać wątpliwości podkreślmy, że pojęcie przedsiębiorcy z art. 141 ust. 1 prawa restrukturyzacyjnego nie obejmuje podmiotów mających tzw. zdolność upadłościową i restrukturyzacyjną, określonych w przepisach art. 5 ust. 2 pkt 1–3 ustawy – prawo upadłościowe i art. 4 ust. 1 pkt 2–4 ustawy – prawo restrukturyzacyjne. Co się natomiast tyczy pojęć mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy, należy je oceniać nie na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1–3 ustawy– prawo przedsiębiorców, lecz przepisów rozporządzenia Komisji Europejskiej, wskazanego w treści art. 3 pkt 3 projektu ustawy. Ogólnie zaś rzecz biorąc, chodzi tu o podmioty, które spełniają kryteria określone w treści przepisów art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 prawa przedsiębiorców.

Z czego finansować

Brzmienie projektowanego przepisu art. 10 przesądza wniosek, że na pomoc, o której mowa w ustawie, mogą być przeznaczone tylko środki pochodzące z budżetu państwa. Uwzględniając przy tym, że wysokość owych środków nie może przekroczyć w danym roku sumy 120 mln zł (art. 46 ust. 2, 3 i 5 projektu ustawy), można prognozować, że corocznie pewien niedający się określić procent wniosków o udzielenie pomocy publicznej nie będzie mógł być uwzględniony w części lub nawet w całości (spowoduje to zapewne powstawanie różnych skomplikowanych sytuacji faktycznoprawnych).

„Art. 11 wskazuje, że pomocy publicznej w formie wsparcia finansowego będzie udzielał minister właściwy do spraw gospodarki.

Minister właściwy do spraw gospodarki, wskazany w ustawie jako organ udzielający pomocy publicznej na ratowanie i restrukturyzację w formie wsparcia finansowego będzie mógł powierzyć udzielanie tej pomocy Agencji Rozwoju Przemysłu Spółce Akcyjnej (dalej jako „ARP") poprzez zawarcie umowy między tym ministrem a ARP. Na podstawie tej umowy o charakterze administracyjnym minister może powierzyć zadanie oraz określić reguły wydatkowe związane z wykonaniem tego zadania, mając na uwadze art. 46 ust. 2, zgodnie z którym wysokość środków na obsługę zadania nie może przekraczać 2 proc. kwoty przeznaczonej na udzielanie pomocy. Intencją jest doprowadzenie do sytuacji, w której minister może zawrzeć umowę administracyjną z ARP dotyczącą zadania na kilka lat, co zagwarantuje przedsiębiorcom, że nie będą następowały nagłe zmiany dotyczące organu wykonującego zadanie, a co za tym idzie, będzie mogła się utrwalać przewidywalna praktyka udzielania pomocy. Jednocześnie w celu zachowania zgodności takiego rozwiązania z zasadami finansów publicznych, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, minister, w przypadku zawarcia umowy administracyjnej o powierzeniu zadania, będzie przekazywał, w drodze umowy dotacyjnej, środki na wykonanie tego zadania, w tym na koszty jego obsługi. Środki te będą odrębnie rozliczane w trybie rocznym, co wynika z okoliczności, że kwota przeznaczona na udzielanie pomocy będzie co roku określana w ustawie budżetowej.

Zgodnie z art. 11 ust. 6 ARP udziela pomocy na rzecz ministra, a spłata pożyczki następuje na rachunek wskazany w decyzji administracyjnej, którym będzie rachunek ministra. ARP od lat jest zaangażowana w udzielanie pomocy na restrukturyzację dużym przedsiębiorstwom, ponadto niedawno rozszerzyła swoją ofertę usług finansowych na mśp, tym samym legitymuje się wiedzą i niekwestionowanym doświadczeniem, uzasadniającym powierzenie jej udzielania pomocy również na podstawie niniejszej ustawy.