Kuczma: Lobbowanie za lobbingiem

Niedawno minęło osiem lat od uchwalenia trzeciej w Europie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Mimo że ustawa od samego początku jest poddawana druzgocącej krytyce, do dziś, poza niewielką nowelizacją dotyczącą programów prac legislacyjnych, jej kształt nie podlegał zasadniczej zmianie. W konsekwencji w rejestrze prowadzonym w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji jest zarejestrowanych jedynie 294 zawodowych lobbystów.

Nie zmieniło się również postrzeganie lobbingu. Mimo że jest to instytucja charakterystyczna dla ustroju demokratycznego i z pewnością pozytywna, to lobbyści postrzegani są wciąż pejoratywnie, a o lobbingu pisze się jak o czymś „złym" czy „nielegalnym". Najlepszym tego przykładem jest prowadzona niedawno krytyka środowiska adwokackiego przez samorząd radcowski piętnująca wynajęcie przez palestrę zawodowego lobbysty do udziału w pracach sejmowych nad nowelizacją kodeksu postępowania karnego.

Problemy definicyjne

Co jest przyczyną, że w rejestrze figuruje tak niewielka liczba podmiotów? Czy oznacza to, że nasza demokracja jest odporna na działania lobbystów? W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niewłaściwie została skonstruowana definicja lobbingu. W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. W ten sposób z zakresu lobbingu zostały wyłączone działania wpływające na proces stosowania prawa (wydawanie decyzji, administracyjnych, mianowanie na stanowiska, przyznawanie ulg, zezwoleń, etc.). Definicja wskazuje również wyraźnie, że lobbingiem są wyłącznie działania zgodne z prawem.

Problemy rodzi jednak kwestia tego, że za lobbing należy uznawać obecnie k a ż d e działanie ingerujące w stanowienie prawa, którego adresatem jest władza publiczna. W ustawie brakuje choćby przykładowego wskazania form działalności, w jakich lobbing może być wykonywany. Jeszcze większym brakiem jest nieistnienie definicji negatywnej, tzn. ustawa nie zawiera katalogu takiej aktywności, która nie jest traktowana jako lobbing. Obecnie za lobbystę można uznać nawet posła, który przygotował projekt ustawy i dąży do tego, aby zdobyć wymagane poparcie innych deputowanych, by skorzystać następnie z prawa inicjatywy ustawodawczej, a także posła zgłaszającego poprawkę do ustawy w czasie procedury ustawodawczej, a nawet członka komisji wypowiadającego się na temat brzmienia poszczególnych postanowień projektu ustawy.

Za działalność lobbingową może być uznane skorzystanie z konstytucyjnego prawa petycji. Mimo że prawo do petycji nie zostało uregulowane ani odrębną ustawą, ani przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, charakter taki mogą przybrać wnioski i skargi, o których mowa w rozdziale VIII k.p.a. Jeżeli zatem ktoś w takim wystąpieniu opowie się za zmianą obowiązującego prawa, może być uznany za lobbystę.

Wydawało się, że po aferze hazardowej nowelizacja ustawy lobbingowej będzie tylko kwestią czasu, gdyż mieliśmy tam do czynienia z lobbingiem polityków. Tymczasem nawet działania komisji śledczej w tej sprawie, która rekomendowała w swoim sprawozdaniu konieczność dokonania zmian w prawie lobbingowym, nie przyniosły pożądanego skutku.

Zawodowy lobbysta

O ile jednak uznanie za lobbystę nie prowadzi do żadnych reperkusji prawnych, o tyle zgoła odmienny charakter będzie miało uznanie podmiotu za lobbystę zawodowego. Zgodnie z definicją ustawową podmiotem takim będzie osoba wykonująca czynności kwalifikowane jako lobbing, jeżeli działa w imieniu i na rachunek osób trzecich, a za świadczone usługi lobbingowe otrzymuje wynagrodzenie. Takim podmiotem może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna działająca na podstawie umowy cywilnoprawnej (zlecenie).

Jeżeli chodzi o tę definicję, to ustawa lobbingowa nie zawiera również wyłączeń podmiotowych. W konsekwencji za lobbystów zawodowych mogą zostać uznani adwokaci i radcy prawni, którzy biorą udział w procesie stanowienia prawa np. poprzez opracowywanie aktów normatywnych, co jest przecież jedną ze składowych instytucji pomocy prawnej. Działają oni przecież nie w swoim imieniu, a za świadczenie pomocy prawnej otrzymują wynagrodzenie.

Zawodowi lobbyści muszą zarejestrować swoją działalność, gdyż w przeciwnym razie narażają się na sankcje finansowe.

Warto także zwrócić uwagę, że niektóre podmioty, nawet gdyby chciały zarejestrować się jako zawodowi lobbyści, nie mogą tego uczynić. Zawodowym lobbystą nie może być bowiem, w świetle ustawy, stowarzyszenie, które reprezentuje interesy swoich członków, mimo że prowadzi nawet intensywną kampanię lobbingową.

Z tego też względu rejestr zawodowych lobbystów nie odzwierciedla faktycznej ilości podmiotów wpływających na treść obowiązującego prawa. Niektóre podmioty figurują w rejestrze tylko dlatego, by poszerzyć przedmiot swojej działalności, w rzeczywistości jednak nie prowadzą działań tego typu; inne z kolei nie mogą być w tym rejestrze ujęte, bo nie ma ku temu podstaw prawnych.

Brak jednolitych procedur

Inną, poważną wadą ustawy lobbingowej, jest brak określenia w jej przepisach procedur precyzujących sposób kontaktowania się zawodowych lobbystów z pracownikami ministerstw, samorządowcami i innymi politykami. Unormowanie tej kwestii powinno być jednym z najważniejszych elementów tej regulacji. Tymczasem ustawa lobbingowa obowiązek przygotowania tego rodzaju przepisów deleguje na kierowników organów władzy publicznej. Konsekwencją tego jest utworzenie znacznej ilości procedur lobbingowych charakteryzujących się licznymi odmiennościami i różną dookreślonością. Warto zauważyć, że o ile wszystkie ministerstwa takowe procedury posiadają, o tyle obecność tych procedur na poziomie samorządowym należy do wyjątków. Tymczasem lobbing prowadzony w organach samorządu terytorialnego jest najbardziej intensywny.

Należałoby się także zastanowić nad uatrakcyjnieniem wysłuchań publicznych – instytucji klasycznej do prowadzenia działań lobbingowych i demokratyzującej proces podejmowania decyzji prawotwórczej.

Kryzys wysłuchań publicznych

Wysłuchania publiczne stanowią doskonałą platformę dla wyrażania przez zainteresowanych na forum parlamentu postulatów dotyczących kształtu prawa. Obecnie bardzo rzadko wykorzystuje się ją jako narzędzie nacisku w praktyce parlamentarnej, a w pracach ministerialnych nie występuje prawie wcale. Od wejścia w życie ustawy lobbingowej, która wprowadziła tę instytucję do polskiego porządku prawnego, do zakończenia prac Sejmu VI kadencji, w Sejmie odbyło się jedynie 18 wysłuchań odnośnie do projektów ustaw, a w ministerstwach dwa wysłuchania poświęcone projektom rozporządzeń. Także sami lobbyści biorą w nich udział sporadycznie, wykorzystując inne, mniej jawne metody wpływu na stanowienia prawa. Wpływ na to ma fakt, że argumenty zaprezentowane podczas wystąpień nie muszą być brane pod uwagę przez członków komisji. Ponadto zwołanie wysłuchania publicznego jest niezwykle trudne, wymaga bowiem zarówno wniosku poselskiego, jak i aprobującej uchwały komisji. Wysłuchania są obecnie bardziej narzędziem walki politycznej niż instytucją obywatelską, dlatego lobbyści poszukują innych kanałów nacisku na polityków. O marginalnym traktowaniu tej instytucji świadczy także wyrok TK z 3.11.2006 r. (K 31/06), w którym uznano, że bezpodstawne odwołanie wysłuchania publicznego jest na tyle drobnym naruszeniem regulaminu Sejmu, że nie uzasadnia kwestionowania konstytucyjności uchwalonej w takim trybie ustawy.

Postulaty

Partie parlamentarne przed wyborami zapewne zechcą wystąpić w Sejmie z kolejną już ofensywą ustawodawczą. Może warto byłoby się zastanowić po pierwsze – nad liczbą wnoszonych projektów, co odbija się zawsze negatywnie na ich jakości, a po drugie – nad głęboką reformą ustawy lobbingowej, a także nad rozpoczęciem poważnej dyskusji na temat procesu tworzenia prawa w Polsce. W przeciwnym razie możemy się w niedługim czasie spodziewać kolejnych afer związanych z uchwalaniem aktów normatywnych. Odbije się to z pewnością niekorzystnie na jakości stanowionego w naszym kraju prawa.

Paweł Kuczma, doktor nauk prawych, radca prawny, wykładowca w PWSZ AS w Wałbrzychu, autor książki „Lobbing w Polsce" oraz współautor komentarza do ustawy lobbingowej.

Publicystyka

Pozostało 89% artykułu