Do tej pory kontrasygnata premiera rzadko stawała się przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. W znacznej mierze wynikało to z faktu, że utrwalonym zwyczajem było nieogłaszanie przez głowę państwa decyzji wymagających kontrasygnaty, zanim premier jej nie udzielił. Od praktyki tej odstąpił ostatnio prezydent Karol Nawrocki, oznajmiając, że postanowił o pozbawieniu Orderu Orła Białego Wołodymyra Zełenskiego, mimo że nie uzyskał na to zgody Donalda Tuska. Komunikat ten wprowadził w błąd opinię publiczną, i to nie tylko w Polsce. Z prawnego punktu widzenia nie jest bowiem możliwe odebranie orderu bez uprzedniej zgody premiera.
Czytaj więcej
Konferencja na rzecz Odbudowy Ukrainy w Gdańsku miała być ćwiczeniem w minimalizowaniu strat po kryzysie wokół orderu i UPA. Tymczasem przyniosła k...
Rys historyczny
Instytucja kontrasygnaty we współczesnym rozumieniu pojawiła się wraz z próbami ograniczenia władzy królewskiej w ramach rodzącego się systemu parlamentarno-gabinetowego. Wymóg, by pod aktem monarchy podpisał się również właściwy minister, nie tylko krępował swobodę władcy, ale także pozwalał pociągać do odpowiedzialności politycznej osoby, które odpowiadały za treść aktów królewskich, co wcześniej – w związku z zasadą braku odpowiedzialności samego monarchy – było niemożliwe.
Czytaj więcej
Odebranie Orderu Orła Białego Wołodymyrowi Zełenskiemu to gest, który rozumie głównie Polska. Nasi sojusznicy nie włączyli się aktywnie w walkę o p...
Współcześnie kontrasygnata zasadniczo zachowała tę samą funkcję. Jest tak również w ustrojach republikańskich, w tym w Polsce. Uzależnia ona bowiem działania prezydenta od rządu, a tym samym pośrednio poddaje go również kontroli parlamentu, przed którym rząd, w przeciwieństwie do głowy państwa, odpowiada. Konstytucja RP przewiduje, że kontrasygnaty udziela jedynie prezes Rady Ministrów, a jej brak pod aktem urzędowym głowy państwa skutkuje jego nieważnością. Jednocześnie ustawa zasadnicza wyraźnie zastrzega, że część swoich kompetencji prezydent wykonuje niezależnie od premiera. W literaturze prawniczej nazywa się je prerogatywami.
Nie można rozszerzać prerogatyw
Artykuł 144 ust. 2 konstytucji jednoznacznie przesądza, że zasadą jest konieczność uzyskania podpisu premiera pod aktem urzędowym głowy państwa, a wyjątkiem brak takiego obowiązku. Jednocześnie, w art. 144 ust. 3, konstytucja wymienia aż 30 takich wyjątków. W kontekście sprawy pozbawienia Wołodymyra Zełenskiego Orderu Orła Białego kluczowe jest, że wśród tych wyjątków znajduje się nadawanie orderów i odznaczeń (pkt 16), ale nie ich odbieranie. To ostatnie jest bowiem kompetencją nieznaną konstytucji, a przewidzianą jedynie w art. 36 ustawy o orderach i odznaczeniach.
Czytaj więcej
Odesłanie orderu a jego utrata w świetle prawa nie jest tym samym. Przepisy o przyznawaniu i odbieraniu orderów są lakoniczne. Prawnicy nie są zgod...
Niewłaściwe są przy tym próby rozszerzenia katalogu prerogatyw na tę kompetencję w drodze wykładni. W doktrynie prawa konstytucyjnego od dawna dominuje pogląd, że kontrasygnaty nie potrzebują również akty bezpośrednio związane z tymi wymienionymi w art. 144 ust. 3 konstytucji. I tak np. nie wymaga się od prezydenta, by ten uzyskał zgodę premiera na wycofanie projektu ustawy, który wcześniej złożył w Sejmie. Wynika to jednak z faktu, że w ten sposób prezydent nadal działa w ramach szeroko rozumianego prawa inicjatywy ustawodawczej, tj. wykonuje uprawnienia, jakie przysługują każdemu autorowi projektu ustawy.
Mechanizmu tego nie da się zastosować do odbierania orderów i odznaczeń. Nie jest to bowiem czynność mieszcząca się w ramach prawa do ich nadawania.
Odebranie orderu nie jest pochodną nadania
Nie byłoby też zasadne twierdzić, że do katalogu prerogatyw prezydenckich zaliczają się akty przeciwne do tych wymienionych w art. 144 ust. 3 konstytucji (tzw. actus contrarii). Należy bowiem wyraźnie rozróżniać odmowy skorzystania z prerogatyw (np. odmowę powołania sędziego) od pozytywnych aktów wywołujących skutki odwrotne do danych prerogatyw (np. usunięcie sędziego z urzędu). Te drugie w państwie prawnym, w którym organy władzy mogą działać tylko na podstawie prawa (art. 7 konstytucji), muszą być traktowane jako osobne kompetencje, wymagające istnienia osobnej podstawy prawnej. Analogicznie, jeśli miałyby być one prerogatywami, wymagałyby wyraźnego, osobnego zaliczenia do ich katalogu na poziomie konstytucyjnym.
Z tych samych względów nieprzekonująca jest też koncepcja tzw. prerogatyw pochodnych, do której odwołał się ostatnio Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 25 czerwca; sygn. akt: K 2/26), próbując uzasadnić, że postanowienia prezydenckie nie wymagają kontrasygnaty dotyczące funkcjonowania sądownictwa analogiczne do tych, które są wymienione w art. 144 ust. 3 konstytucji (np. w sprawie mianowania asesorów). Kompetencje analogiczne, choć podobne, nie są jednak kompetencjami wskazanymi w tym przepisie, trudno jest więc twierdzić, że zostały one w nim uznane za wyjątek od zasady, skoro przepis ten o nich w ogóle nie wspomina. Nawet jednak gdyby przyjąć, że katalog prerogatyw może być rozszerzany w ten sposób, nie można uznać, że odebranie orderu jest czynnością analogiczną czy pochodną do jego nadania. Wywołuje ona bowiem zupełnie odmienne skutki i pełni całkowicie inną rolę.
Czytaj więcej
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na bezczynność premiera, który od miesięcy nie złożył podpisu pod postanowieniem o powoł...
Nie ma również znaczenia, że o kontrasygnacie milczy sam art. 36 ustawy o orderach i odznaczeniach. Nie ma on bowiem mocy uchylenia bezpośrednio stosowanych reguł konstytucyjnych. Co więcej, w żadnym wypadku, w którym ustawa powierza jakąkolwiek kompetencję prezydentowi, nie wspomina się o konieczności uzyskania kontrasygnaty, przyjmując to za fakt oczywisty, wynikający z art. 144 ust. 2 konstytucji. Nie ma podstaw do twierdzenia, że w omawianym przypadku jest inaczej.
Powyższe ustalenia oznaczają, że prezydencki akt odebrania orderu nie wywołuje skutków prawnych, jeżeli nie podpisze go prezes Rady Ministrów. Potwierdza to jednolita praktyka organów państwa pod rządami obecnej konstytucji. Od 1997 r. każdy akt pozbawienia danej osoby orderu lub odznaczenia przez prezydenta podpisywany był również przez premiera. Nie ma żadnego powodu twierdzić, że praktyka ta była błędna, tym bardziej że otoczenie obecnie urzędującego prezydenta nie formułuje nawet takich twierdzeń.
Odesłanie odznaczenia to jedynie gest
Wydawać by się mogło, że problem ewentualnej kontrasygnaty premiera Donalda Tuska pod postanowieniem odbierającym order Wołodymyrowi Zełenskiemu zakończył się wraz z odesłaniem jego odznaki przez prezydenta Ukrainy do Kancelarii Prezydenta. Z prawnego punktu widzenia taki gest jest jednak w zasadzie bez znaczenia.
Wynika to z faktu, że order państwowy nie jest ściśle związany z reprezentującym go przedmiotem, tj. odznaką orderu. Nie budzi przecież żadnych wątpliwości, że jeśli dojdzie do zniszczenia lub kradzieży odznaki, osoba nim odznaczona nie traci swojego statusu. Podobnie samo posiadanie odznaki nie musi oznaczać uzyskania godności kawalera danego orderu. Godność tę uzyskuje się i traci bowiem jedynie na podstawie konkretnych aktów prawnych, wydanych przez właściwe organy władzy publicznej. I tak jak status osoby odznaczonej danym orderem można uzyskać tylko w drodze postanowienia prezydenta, tak samo utracić go można jedynie wyrokiem sądu lub Trybunału Stanu albo – kontrasygnowanym przez premiera – postanowieniem głowy państwa. W przypadku Orderu Orła Białego przyznanego Wołodymyrowi Zełenskiemu żaden z tych trzech aktów do dzisiaj nie został wydany.
Warto w tym miejscu podkreślić, że ustawa o orderach i odznaczeniach nie przewiduje możliwości samodzielnego zrzeczenia się orderu przez osobę odznaczoną. Odesłanie odznaki jest więc gestem, który nie pozbawił Wołodymyra Zełenskiego godności kawalera Orderu Orła Białego. Sposób, w jaki to uczynił, a zwłaszcza ostentacyjne potraktowanie odznaczenia jak zwykłego przedmiotu i nadanie przesyłką kurierską, może jednak skłaniać do zadania pytania, czy w ten sposób nie potwierdził on, że spełniona została wobec niego przesłanka z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o orderach i odznaczeniach, w którym jest mowa o tym, że odznaczony dopuścił się czynu, wskutek którego stał się niegodny orderu. Nawet jednak i w takim wypadku ocenę tę musi potwierdzić premier.
Autor jest doktorem, prodziekanem ds. dydaktycznych Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej we Wrocławiu Uniwersytetu SWPS
