Od lat trwają prace nad przygotowaniem systemowej zmiany procesu inwestycyjnego. Jak się wydaje, u jej podstaw leżą między innymi założenia, że procedury związane z uzyskiwaniem uprawnień do wykonania inwestycji trwają zbyt długo i częściowo utracono kontrolę nad tym, gdzie powstają kolejne inwestycje. W celu naprawy sytuacji planuje się dalej idące zintegrowanie zagadnień związanych lokalizacją inwestycji z procedurą nabywania praw do jej realizacji. Ujawnione na stronach internetowych ministerstwa projekty ustaw (szczególnie kodeksu urbanistyczno-budowlanego – dalej KUB) wraz z uzasadnieniami wskazują, że zmiany mogą mieć charakter rewolucyjny. Istotnym jest jednak czy w wyniku zmian może dojść do stworzenia rozwiązań lepszych niż obecne oraz – co nie mniej istotne – kto skorzysta na ich wprowadzeniu. Niestety, najnowsze z udostępnionych dokumentów skłaniają raczej do głębokiego zaniepokojenia.
Państwo chce wywłaszczać taniej
Wybrane zdania uzasadnienia projektu KUB (s. 26–27) ujawniają intencje projektodawcy. „Bardzo silnie zaakcentowano potrzebę uznania przestrzeni za dobro wspólne i nadrzędności interesu publicznego nad interesem prywatnym". „Postrzeganie przestrzeni jako wartości kolektywnej wypaczone zostało przez błędnie egzekwowane prawo własności utożsamiane z prawem do swobodnego dysponowania nieruchomością". „W konsekwencji nieproporcjonalnie wysokie względem realnej wartości działek odszkodowania i ceny nieruchomości wywłaszczanych pod inwestycje celu publicznego doprowadziły do wielokrotnego zwiększenia kosztów rozwoju przestrzennego gmin odbywającego się w sposób planowy". Planowane zmiany mogą zatem doprowadzić do sytuacji, w której możliwe będzie wywłaszczenie bez godziwego odszkodowania. Oczywiście ustalenie, jaki poziom rekompensaty należy uznać za godziwy budziło i budzić będzie kontrowersje. Niemniej kto zetknął się z osobami przymusowo pozbawionymi własności wie, że już obecny poziom rekompensat nie był zadowalający i często nie odzwierciedlał wartości rynkowej (nie wspominając o oczekiwaniach). Nie naprawiał także innych konsekwencji ekonomicznych wywołanych wywłaszczeniem (koszty przeniesienia działalności, nabycia i dostosowania nowej nieruchomości, utrata zabezpieczenia zaciągniętego kredytu, zmiana ośrodka życiowego itp.). Tymczasem, aby nie było wątpliwości autorzy projektów przyjmują, że aby władzy było łatwiej, właściciel nieruchomości ma dostać mniej niż wynikałoby to z obowiązujących przez lata przepisów. Projekt KUB zakłada co prawda, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa wywłaszczanej nieruchomości. Zastrzega jednocześnie, iż wartość nieruchomości wywłaszczanej dla celów odszkodowania ma się określać według faktycznego stanu jej zagospodarowania i sposobu użytkowania (art. 354 § 1 i 3). Czy w tym kontekście istotne będzie, że przed wywłaszczeniem i momentem ustalania odszkodowania właściciel chciał i mógł legalnie wykorzystać nieruchomość do jakichś celów (np.: mógł wybudować dom i obiekty gospodarcze a w tym celu poniósł koszty realizacji drogi, wykonania sieci, niwelacji terenu itp.)? Raczej nie. Istotną ma być jedynie okoliczność faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Jeśli na moment określania wartości odszkodowania nic na niej nie będzie, to właściciel może być pewny, że zostanie mu ono przyznane w niższej wysokości, niż gdyby sam zdecydował się ją sprzedać na wolnym rynku. W praktyce może to nawet oznaczać, że osoby, które kupiły nieruchomość w określonym celu, lecz nie zdążyły go zrealizować nie dostaną uczciwej rekompensaty za działania zmierzające do osiągnięcia przyjętych założeń nawet w przypadku, w którym posiadać już będą prawomocne uprawnienie do realizacji inwestycji. Odszkodowania za wygaszenie uprawnień do realizacji inwestycji, choć niestety w ograniczonym zakresie, przewidziane są tylko, gdy dokona się tego planem miejscowym (tak, plany miejscowe będą mogły pozbawiać praw nabytych pozwoleniami na budowę). Państwa wydaje się bowiem nie obchodzić, że wcześniej samo przyznało określone prawa, a podmiot zmierzający do skorzystania z uzyskanych gwarancji musiał ponieść często znaczące koszty dokumentacji, wniosków i decyzji niezbędnych do przyznania go. W tym kontekście nie warto już nawet pytać, jaka jest wartość gwarancji udzielanych obywatelom przez ich własne państwo, gdyż odpowiedź musiałby brzmieć: żadna. Władza nie musi respektować ustanowionego przez siebie prawa, ona je zmienia.
Rezerwacja terenu
Postawiona teza, choć zapewne zbyt stanowcza i przez to nie do końca prawdziwa znajduje jednak bezpośrednie potwierdzenie w rozwiązaniach związanych z planowaną instytucją rezerwacji terenu (art. 234 i nast. KUB). Rezerwacja terenu dla potrzeb przyszłego zamierzenia inwestycyjnego może polegać w szczególności na ustanowieniu zakazu realizacji wszystkich albo wskazanych rodzajów inwestycji, w tym objętych zgodą inwestycyjną, których realizacja nie rozpoczęła się. Inną z form rezerwacji terenu może być wygaszenie uprawnień do realizacji dotyczących inwestycji, która się jeszcze nie rozpoczęła. Rezerwacji terenu dokonuje się na czas określony, wynoszący nie więcej niż cztery lata. Wyjaśnienia wymaga oczywiście, że ma ona dotyczyć najistotniejszych inwestycji celu publicznego. Ponadto jej celem ma być rozwiązanie rzeczywistego i trudnego w praktyce problemu realizacji wielkoskalowych inwestycji (ich przygotowanie zajmuje wiele czasu) w nieustannie zmieniających się warunkach (np.: możliwe jest uzyskanie uprawnień lub podejmowanie działań kolidujących z inwestycją przez inne podmioty niż inwestor). Projektuje się jednak rozwiązanie, w którym właściciel posiadający uprawnienie do realizacji inwestycji w wyniku rezerwacji terenu utraci je, a następnie nie będzie mógł na swojej nieruchomości podejmować działań zmieniających jej zagospodarowanie lub sposób wykorzystania przez okres czterech lat. Jeżeli w tym okresie nastąpi wywłaszczenie nieruchomości, to wartość odszkodowania będzie ustalana w oparciu o faktyczne wykorzystanie nieruchomości (czy raczej w oparciu o wywołany rezerwacją stan jej „niewykorzystania"). Niewątpliwie w takich uwarunkowaniach odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości wywłaszczanej będzie miało charakter „rynkowy" i „godziwy". Standardowo wyjściem z sytuacji, w której właściciel miałby uzyskać nieadekwatną rekompensatę powinno być rozważenie możliwości instancyjnego podważania zasadności rozstrzygnięć wpływających na wysokość odszkodowania. Niestety, w analizowanym przypadku przykładowy właściciel nie będzie posiadał realnych i efektywnych narzędzi do merytorycznego podważania aktu prawa miejscowego, którym rezerwacja terenu może się dokonać. Z uwagi na formę tego przesądzenia właścicielowi nie będą bowiem przysługiwać prawa gwarantowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a jego rzeczywisty wpływ na treść aktu rezerwującego teren będzie iluzoryczna. Sprawa oczywiście będzie mogła trafić do sądu administracyjnego, jednakże z uwagi na ograniczoną kognicję szanse na uzyskanie satysfakcji będą niewielkie (badają istnienie uprawnienia do wydania aktu, a więc legalność, a nie celowość bądź zasadność jego sformułowania).
Wyjątek staje się zasadą
Przedstawiony problem można by skwitować stwierdzeniem, że dotyczy on jedynie odsetka właścicieli, więc nie jest istotny. Może on jednak dotyczyć – choć w mniejszej skali, gdyż nie będzie możliwości zastosowania instytucji rezerwacji terenu – wszystkich właścicieli nieruchomości obejmowanych postanowieniami planów miejscowych. W zależności od sytuacji odszkodowanie przysługiwać będzie właścicielowi za: 1) utracone w wyniku ustalenia porządku gruntowego obiekty budowlane; urządzenia; drzewa i krzewy; uprawy, zasiewy i plantacje kultur wieloletnich lub 2) części nieruchomości wydzielone pod inwestycje celu publicznego. Niestety i w tej sytuacji punktem wyjścia do ustalenia jego wysokości ma być stan jej zagospodarowania i sposobu użytkowania (art. 171 § 1 i 4 KUB). Ponadto dla właściciela istotne jest nie tylko to co w przywołanym katalogu się z znalazło, lecz również to czego w nim nie ma. Jest on bowiem katalogiem zamkniętym, przez co ingerencja w wartości pominięte może nie doznać rekompensaty. Jednocześnie w innych sytuacjach wprowadza się zasadę, wedle której odszkodowanie za spadek wartości nieruchomości przysługiwać ma zasadniczo za „istotne ograniczenia w realizacji inwestycji, uniemożliwiające wykorzystanie nieruchomości w jakimkolwiek celu gospodarczym" (art. 279 i 280 KUB). Doznaje ona co prawda złagodzenia w przypadku zmiany planu miejscowego, nie usuwa to jednak okoliczności, że prawie każdą nieruchomość da się wykorzystać w jakimś celu gospodarczym. Jeżeli zatem istniałaby jakakolwiek możliwość produktywnego wykorzystania terenu (np.: wypasanie kóz, postawienie w wakacje stolika oferującego okulary przeciwsłoneczne itp.), to odszkodowanie nie mogłoby przysługiwać. Idące w opisanych kierunkach zmiany w sposobie kształtowania wysokości rozliczeń związanych z ustanawianiem planów miejscowych zostały już zresztą uchwalone i weszły w życie (por. art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu od 1 stycznia 2018 r.).
Usprawiedliwianie planowanych zmian szczególnym charakterem inwestycji nie wydaje się uczciwe. Wystarczy przypomnieć sobie czasy, kiedy uzasadniano wejście w życie pierwszych specustaw inwestycyjnych. Z jednostkowego aktu prawnego o charakterze wyjątkowych doszliśmy do kilkunastu tego typu aktów prawnych. Projekt KUB jest w zasadzie powieleniem rozwiązań zawartych w tych specustawach. Różnica jest natomiast taka, że ma on odnosić się do wszystkich procesów inwestycyjnych (wyjątek staje się zasadą). Przedstawiona interpretacja jest oczywiście tylko jedną z możliwych. Niemniej już sam fakt możliwości jej sformułowania wydaje się grozić naruszeniem praw jednostki, które powinny być pod szczególną ochroną państwa.
