Czy administracja pozwoli się zinformatyzować

Od 17 czerwca obowiązują nowe przepisy znowelizowanego [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8D44401F547938DDFD11BC4287919CD9?id=133093]kodeksu postępowania administracyjnego[/link] dotyczące stosowania środków komunikacji elektronicznej. Nowela k.p.a. to element szerszych zmian aż w dziesięciu ustawach przeprowadzonych w ramach ustawy z 12 lutego 2010 r. o zmianie [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=343676]ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw[/link] (DzU nr 40, poz. 230).

[srodtytul]Rozszerzony zakaz [/srodtytul]

Jednym z najważniejszych jest zmiana art. 220 k.p.a., która w założeniu ma przeobrazić dotychczasową komunikację między obywatelem i organem administracji publicznej oraz między samymi organami. Celem tego przepisu jest ochrona obywateli i innych podmiotów przed nieuzasadnionym żądaniem od nich zaświadczeń. Organowi administracji publicznej zakazano bowiem wymagania przedstawiania zaświadczenia na potwierdzenie faktów i stanu prawnego, jeżeli dane mogą być uzyskane w inny sposób.

Przed 17 czerwca organowi zakazywano żądania przedstawiania zaświadczenia, gdy fakty lub stan prawny możliwe były do ustalenia na podstawie własnych zasobów informacyjnych (ewidencje, rejestry, dane) lub dokumentów urzędowych przedstawionych przez stronę do wglądu (dowód osobisty, dowód rejestracyjny i inne). Nowela znacznie rozszerza zakres zakazu, który wiąże organ również wówczas, gdy informacja znajduje się w posiadaniu innego podmiotu publicznego, ale istnieje możliwość jej uzyskania przez organ załatwiający sprawę z użyciem komunikacji elektronicznych. Pozyskanie informacji ma następować na zasadach i w trybie określonych w ustawie z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DzU nr 64, poz. 565 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji).

[srodtytul]Jasny cel[/srodtytul]

Cel zmian jest jasny: odciążyć obywatela od przedstawiania zaświadczeń, gdy organ sam jest w stanie pozyskać potrzebne informacje od innych podmiotów publicznych. Do realizacji tego celu przepis art. 220 k.p.a. nakazuje korzystać z dwóch instytucji wskazanych w ustawie o informatyzacji:

- dostępu do rejestru publicznego (art. 15) oraz

- wymiany dokumentów elektronicznych (art. 16).

Trzeba zwrócić uwagę, że każdy organ administracji publicznej będzie występował w podwójnej roli. Z jednej strony będzie pozyskiwał informacje znajdujące się w dyspozycji innego podmiotu publicznego, z drugiej zaś – sam będzie udostępniał informacje innym organom administracji publicznej na potrzeby załatwianych przez nie spraw indywidualnych. Zresztą obowiązek dostarczania organowi administracyjnemu potrzebnych informacji będzie dotyczył nie tylko innych organów administracyjnych, ale wszystkich podmiotów publicznych, do których ustawa o informatyzacji zalicza m.in. sądy i jednostki organizacyjne prokuratury.

[srodtytul]Trudny dostęp do rejestru[/srodtytul]

Na podstawie art. 220 k.p.a. organ ma korzystać z dostępu do rejestru publicznego innego podmiotu publicznego. Zgodnie z art. 15 ustawy o informatyzacji każdy taki podmiot ma obowiązek zapewnić dostęp do danych ze swojego rejestru dla celów realizacji zadań publicznych. Udostępnianie danych ma następować nieodpłatnie i z użyciem środków komunikacji elektronicznej.

Wykonanie tego przepisu ustawy o informatyzacji rodzi problemy. Pierwszy to jego kolizja z przepisami innych ustaw, które przewidują własne, odmienne zasady lub tryb udostępniania danych rejestrowych. Niektóre z nich też przewidują udostępnianie danych z użyciem środków komunikacji elektronicznej, przy czym dostęp ten realizowany jest w inny sposób (formalnie i techniczne). Jako przykład można podać ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zakresie udostępniania danych ze zbiorów ewidencyjnych (w tym PESEL).

W praktyce organy rejestrowe najczęściej przyjmują, że przepisy ustawy dotyczącej konkretnego rejestru mają pierwszeństwo przed ustawą o informatyzacji. Takie podejście znacząco ogranicza zakres stosowania art. 15.

Drugi problem dotyczy samego trybu dostępu do rejestru publicznego. Szczegóły zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 września 2005 r. (DzU nr 205, poz. 1692). Przewidziano w nim, że podmiot zainteresowany danymi zwraca się do organu rejestrowego na wniosku, którego wzór ustalono.

Jednak przepisy nie określają technicznego sposobu udostępnienia danych. Pozostaje to do ustalenia między podmiotami (wnioskodawcą i organem rejestrowym), przy czym wstępnie to pierwszy z nich określa swoje potrzeby we wniosku. W przepisach nie wskazuje się żadnych zasad rozstrzygania sporów pomiędzy tymi podmiotami.

[srodtytul]Wymiana dokumentów [/srodtytul]

Drugim, przewidzianym w art. 220 k.p.a., sposobem pozyskania przez organ informacji jest wymiana między podmiotami publicznymi dokumentów elektronicznych, o czym mowa w art. 16 ustawy o informatyzacji. W praktyce oznacza to, że organ załatwiający sprawę powinien składać żądania przekazania informacji na adres elektronicznej skrzynki podawczej (ESP) innego podmiotu publicznego, za elektronicznie generowanym urzędowym poświadczeniem odbioru. Poprzez udzielane mu odpowiedzi (na jego ESP) organ winien gromadzić potrzebne mu w sprawie informacje o faktach lub stanie prawnym. Podmioty publiczne do takiej komunikacji w systemie teleinformatycznym używają formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących określonych w przepisach wykonawczych.

Jednak przepisy ustawy o informatyzacji nie wyznaczają podmiotom publicznym terminów wymiany dokumentów elektronicznych, pozostawiając to stronom komunikacji. Organ składający żądanie na ESP może co prawda wskazać jego odbiorcy termin, ale na gruncie samej ustawy o informatyzacji odbiorca nie jest nim związany.

[srodtytul]Zależy od urzędu[/srodtytul]

Wykonanie art. 220 k.p.a. musi uwzględniać podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi są m.in. jego szybkość i prostota. Cała konstrukcja przewidziana w tym przepisie traci sens, jeśli organy będą realizować zasady komunikacji określone w przepisach o informatyzacji w ten sposób, iż postępowanie ulegnie przedłużeniu w porównaniu z sytuacją, gdy obywatel sam przedkłada zaświadczenie.

Od organów administracji zależy właściwa realizacja omówionych wyżej rozwiązań. Niezbędne staje się przygotowanie techniczno-organizacyjne urzędu, ale również dokonanie niezbędnych ustaleń z podmiotami publicznymi, od których pozyskiwane będą informacje. Duża część spraw administracyjnych ma charakter „powtarzalny” i przynajmniej w samorządzie terytorialnym oparta jest na komunikacji z tymi samymi podmiotami z terenu tej konkretnej jednostki. W takich wypadkach zmieniony przepis art. 220 k.p.a. może się z pewnością sprawdzić.

Z drugiej strony organy, korzystając z nieprecyzyjności przepisów o informatyzacji mogą, stosunkowo łatwo wykazać niecelowość nowego rozwiązania. Brak wskazania w nich terminów wymiany dokumentów oraz szczegółów technicznych dostępu do rejestru publicznego może być przedstawiany jako powód uniemożliwiający właściwe wykonanie omawianego przepisu k.p.a.

[srodtytul]Jedynie, gdy to możliwe[/srodtytul]

Zakaz znajduje zastosowanie jedynie, gdy dane są „możliwe do ustalenia”. W kontekście prawnym ograniczenie stosowania art. 220 k.p.a. może nastąpić, gdy przepis innej ustawy:

- wyłącza dostęp organu do informacji ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną,

- wprowadza własny tryb udostępnienia informacji z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej, niezapewniający dostępu do danych,

- wprost nakłada na obywatela obowiązek przedstawienia organowi zaświadczenia (wtedy stosuje się art. 220 § 2 k.p.a., który nakazuje organowi wskazać obywatelowi przepis prawa wymagający urzędowego poświadczenia).