Urzędnik przejęzyczył się, państwo odpowiada

Jaki związek ma pytanie zadane Trybunałowi w Luksemburgu przez fiński sąd z panią minister Elżbietą Radziszewską – odpowiedzi udziela adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej Uniwersytetu Gdańskiego

Publikacja: 06.11.2010 03:34

Urzędnik przejęzyczył się, państwo odpowiada

Foto: Rzeczpospolita, Paweł Gałka

Red

Czy słowa wypowiedziane przez ministra rządu państwa członkowskiego Unii Europejskiej mogą zostać przypisane państwu, w imieniu którego ten urzędnik działa? A jeśli tak, to jakie są granice odpowiedzialności państwa. Jest okazja, by zająć się tym tematem, a stworzyła ją pełnomocniczka rządu do spraw równego traktowania kobiet i mężczyzn.

Rozważmy najpierw kwestię odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa europejskiego w trybie publicznoprawnym.

Teoretycznie, gdy wypowiedź zostanie przypisana osobie działającej w charakterze urzędowym, a nie prywatnym, Komisja Europejska może uznać, że wypowiedź świadczy o nieprzestrzeganiu prawa europejskiego przez państwo i wystąpić przeciwko państwu na drogę postępowania sądowego. Przedtem trzeba ustalić, czy wypowiedź pozostaje jedynie jednorazowym dowodem niekompetencji urzędnika, który nie przekłada się na politykę państwa, czy też może jest wyrazem ogólnej polityki i nieprzestrzeganiem prawa na poziomie państwa.

Jeżeli więc wypowiedź pozostaje bez jasnej i szybkiej kontrreakcji ze strony kompetentnego organu nadzorczego albo jeżeli wypowiedź jest traktowana w sposób tolerancyjny, niejako z przymrużeniem oka na zasadzie “nic się nie stało”, to są wszelkie podstawy do przypuszczenia, że tolerowane jest zachowanie, które może naruszać prawo europejskie.

[wyimek]Państwo może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu wypowiedzi swoich funkcjonariuszy[/wyimek]

Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa egzekwowana w trybie prywatnoprawnym wchodzi w grę, gdy osoba dotknięta wypowiedzią wysokiego urzędnika państwowego nie chce czekać na to, co zrobi Komisja, i sama występuje na drogę postępowania sądowego we właściwym sądzie krajowym, który korzysta z pełnej kognicji w zakresie stosowania i interpretacji bezpośrednio skutecznego prawa europejskiego (jedynie wyjątkowo w razie wątpliwości sąd krajowy może przekazać pytanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości [(Trybunał]).

[srodtytul]Włoskie windy[/srodtytul]

Rozważając, czy i kiedy słowa mogą dać podstawę do wniosku o naruszenie prawa, na uwagę zasługuje wyrok w sprawie (C – 470/03, Lehtinen), w której Trybunał po raz pierwszy zetknął się z tym problemem.

Otóż urzędnik fińskiego ministerstwa (spraw społecznych i zdrowia) wyraził w telewizji publicznej pogląd, że windy produkowane przez włoskiego przedsiębiorcę nie spełniają europejskich standardów, są dotknięte defektami i jako takie zagrażają życiu i zdrowiu.

Kwestią podstawową było rozstrzygnięcie, czy ta krytyka była opinią osoby prywatnej, czy też powinna zostać przypisana ministerstwu, w którym urzędnik był zatrudniony, a w konsekwencji państwu fińskiemu. Analizując całościowo wszystkie wypowiedzi urzędnika, Trybunał wskazał, że z niektórych wynika, iż wyrażał swój prywatny pogląd, ale z innych, że działa jako urzędnik ministerstwa i reprezentuje oficjalne stanowisko. Jednocześnie Trybunał uznał, że ostatecznych ustaleń w tym zakresie ma dokonać sąd krajowy, przed którym toczyło się postępowanie i który zadał Trybunałowi pytania prejudycjalne.

Interesujące, że wśród tych pytań znajdowało się także dotyczące możliwości powstania odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie państwa fińskiego z tytułu szkody poniesionej przez producenta wind jako konsekwencja wypowiedzi urzędnika. Trybunał nie wykluczył takiej odpowiedzialności, gdy spełnione są trzy bazowe warunki:

? naruszony przepis musi zawierać prawa podmiotowe jednostek,

? naruszenie musi mieć charakter wystarczająco poważny,

? istnieć musi związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania ciążącego na państwie a szkodą wyrządzoną jednostce.

W sprawie Lehtinen Trybunał uznał, że pierwszy warunek jest spełniony. Jeżeli chodzi o powagę naruszenia, decydujące znaczenie ma zawsze fakt, czy państwo korzysta, czy nie, ze swobody działania. W pierwszym wypadku (gdy taka dyskrecjonalność istnieje) tylko poważne naruszenie prawa europejskiego może uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą, a w drugim (gdy dyskrecjonalność nie występuje) każde naruszenie prawa może mieć charakter poważnego i stanowić podstawę powstania odpowiedzialności.

W tej sprawie Trybunał przyjął, że kwestionowanie jakości wind wyprodukowanych we Włoszech jest, pod warunkiem przypisania krytycznych wypowiedzi urzędnika państwu fińskiemu, wystarczająco poważnym naruszeniem prawa europejskiego (właściwej dyrektywy harmonizującej wymogi techniczne dla maszyn).

Co do warunku trzeciego, to Trybunał uznał, że do sądu krajowego należy ustalenie, czy między naruszeniem prawa a szkodą istnieje związek przyczynowy. Na marginesie swoich rozważań Trybunał zauważył jednak, że na podstawie informacji dostarczonych przez sąd krajowy można wyciągnąć wniosek o spadku sprzedaży wind włoskich na terenie Finlandii i o mniejszych zyskach przedsiębiorstwa, pod adresem którego padły krytyczne uwagi. Tym samym prima facie związek przyczynowy istnieje.

[srodtytul]Precedens Lehtinen [/srodtytul]

Na pewno precedens Lehtinen rozstrzyga kwestię najbardziej ogólną: państwo może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu wypowiedzi swoich funkcjonariuszy, jeżeli wykazane zostanie, że wypowiedzi są związane z pełnioną funkcją publiczną, a nie są formułowanymi prywatnie opiniami. Znaczenie ma więc ustalenie, w jaki sposób, biorąc pod uwagę kontekst wypowiedzi, zareagował przeciętnie rozsądny człowiek będący jej adresatem i czy miał podstawę dokonać powiązania wypowiedzianych słów z funkcją pełnioną przez daną osobę. Dalej istotne jest rozstrzygnięcie, czy państwo zareagowało w sposób zdecydowany i bezzwłoczny na wypowiedzi i odcięło się od zawartych w nich poglądów. W przeciwnym razie wypowiedź zostanie przypisana państwu.

W sprawie polskiej nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że wypowiedź pani minister miała związek z pełnioną funkcją publiczną. Do studia telewizyjnego została zaproszona nie osoba prywatna, lecz osoba zajmująca stanowisko publiczne, której mandat obejmuje zwalczanie przejawów dyskryminacji. Istnieją więc wszelkie podstawy do przyjęcia, że po stronie odbiorców tej wypowiedzi zostało stworzone wrażenie, że minister rządu polskiego formułuje w imieniu swojego urzędu, a więc pośrednio także i rządu, opinie i stawia pytania, które są niezgodne z obowiązującym w Polsce prawem. W konsekwencji tworzone jest uzasadnione przekonanie, że jej słowa są miarodajne dla polityki całego rządu. Wniosek ten znajduje niestety potwierdzenie w wydarzeniach następujących po kwestionowanej wypowiedzi telewizyjnej.

[srodtytul]Anemiczna reakcja[/srodtytul]

Po wypowiedzi pani minister był czas na działanie państwa. Reakcja kompetentnych organów była jednak niezwykle anemiczna i nieprzekonująca. Owszem, doszło do spotkania z premierem, ale jedyną tego konsekwencją było przyznanie, że uwagi premiera zostaną wzięte pod sugestie. Co więcej, swoimi kolejnymi wypowiedziami pani minister tylko sprawę pogarszała. Takie postępowanie w żaden sposób nie spełnia kryteriów zarysowanych w orzecznictwie Trybunału, od spełnienia których zależy ewentualne uwolnienie się przez państwo z odpowiedzialności z tytułu wypowiedzi jednego ze swoich funkcjonariuszy (w sprawie Lehtinen przełożeni urzędnika szybko zdystansowali się od jego poglądów i uznali je za prywatne).

Wydaje się, że reguły postępowania stosowane wobec krytycznych wypowiedzi pod adresem maszyn należy tym bardziej odnieść do ludzi. Dlatego dopóki nie nastąpi jasne zdezawuowanie stanowiska urzędnika publicznie wypowiadającego się w sposób niepochlebny i prześmiewczy o innej osobie z powodu jej orientacji seksualnej (nie musi to koniecznie oznaczać odwołania ze stanowiska, choć taki ruch byłby najbardziej czytelny dla opinii publicznej), dopóty słowa ministra są wyrazem polityki państwa na temat prawa antydyskryminacyjnego i równouprawnienia.

Do rozważenia pozostaje jeszcze, czy w sprawie polskiego pełnomocnika spełnione są warunki odpowiedzialności odszkodowawczej, o których Trybunał wspominał w wyroku Lehtinen? Przed próbą odpowiedzi konieczne jest jedno zastrzeżenie. W sprawie Lehtinen w grę wchodziła interpretacja ezoterycznej dyrektywy o standardach technicznych dla maszyn, w naszej w centrum zainteresowania nie znajdują się windy, ale ludzie z krwi i kości dotknięci wypowiedziami wysokiego funkcjonariusza państwowego. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że publiczne szydzenie z orientacji seksualnej rozmówcy i w konsekwencji jego stygmatyzacja w oczach opinii publicznej stanowi rażące naruszenie zasady niedyskryminacji, a słowa wypowiedziane przez ministra noszą znamiona wystarczająco poważnego naruszenia tego prawa podmiotowego. W grę wchodzi tu nie tylko naruszenie zwykłego prawa, ale prawa, które stanowi jedną z wielkich idei europejskich i podstawę wspólnego rynku. Prawo do bycia niedyskryminowanym jest prawem fundamentalnym każdego obywatela Unii, które znajduje swoje uzasadnienie w godności człowieka. Źródłem tego prawa jest wprost traktat – karta konstytucyjna Unii, a dopiero w dalszym rzędzie akty prawa wtórnego.

Pozostaje w końcu kwestia ustalenia związku przyczynowego. Z racji specyfiki naruszonego dobra, decydować o tym musi ocena subiektywna osoby, która czuje się pokrzywdzona wypowiedziami (podczas gdy w Lehtinen w grę wchodziła konieczność wykazywania wymiernych liczb i statystyk). W konsekwencji wykazanie takiego związku przyczynowego nie powinno nasuwać trudności.

Opinie Prawne
Joanna Raglewska, Janusz Raglewski: Kilka uwag w kwestii nowelizacji przepadku pojazdu
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Negocjacje pokojowe Donalda Trumpa. Ale co ze zbrodniami Putina?
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Sprawa MTK symptomem głębszego kryzysu
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Demokracja walcząca walczy zawzięcie. Teraz także w USA
Opinie Prawne
Marcin J. Menkes: Trump legalizuje korupcję. Co to oznacza dla europejskiego biznesu?