Co dalej z dekretem o reformie rolnej

W styczniu skład siedmiu sędziów [b]NSA podejmie uchwałę (sprawa I OSK 176/10)[/b] w przedmiocie właściwego trybu (administracyjnego lub sądowego), a więc udzieli odpowiedzi na pytanie: czy przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego ministra rolnictwa i reform rolnych z 1 marca 1945 r. może nadal stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podlega nacjonalizacji dokonanej na podstawie dekretu PKWN z 9 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem, czy podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Zagadnieniem tym zajmował się już [b]NSA, który uchwałą siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 (I OPS 2/06)[/b] ostatecznie zlikwidował dwutorowość postępowań w przedmiocie stwierdzania podpadania danej nieruchomości lub jej części pod działanie dekretu, stwierdzając, że właściwy w tych sprawach jest tryb administracyjny (przed właściwym wojewodą – jako organem I instancji, i ministrem rolnictwa – jako organem II instancji).

Stanowisko NSA gruntownie uzasadnione znalazło potwierdzenie w jednolitym od daty podjęcia tej uchwały orzecznictwie sądów administracyjnych, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego [b](wyrok SN z 30 stycznia 2007, IV CSK 350/06)[/b]. NSA, podejmując uchwałę, uwzględnił ugruntowane od 1944 r. orzecznictwo dotyczące trybu administracyjnego w tych sprawach i dostrzegł, że możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak również kontrola sądowa decyzji w drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, w pełni odpowiada normom konstytucyjnym oraz aktualnym europejskim standardom praw obywatelskich

Kolejnym zagadnieniem [b](sprawa III CZP 121/10) [/b]zajmie się SN, który w uchwale odpowie na pytanie, czy prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. l lit. e dekretu PKWN przechodziło na Skarb Państwa z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. 13 września 1944, czy też przejście na rzecz SP prawa własności tych nieruchomości wymagało wydania odrębnej decyzji administracyjnej, a przejście własności następowało z chwilą podpisania protokołu przejęcia takiej nieruchomości.

[srodtytul]Trybunał inaczej[/srodtytul]

Potrzeba podjęcia nowej uchwały przez NSA powstała w związku z poglądem prawnym, jaki wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 1 marca 2010 (P 107/08) o umorzeniu postępowania (Czytaj więcej w artykule [link=http://www.rp.pl/artykul/548369.html]"Chłapowscy mogą odzyskać pałac"[/link]). Zawarł w nim cały szereg stwierdzeń sprzecznych z dotychczasowym jednolitym już orzecznictwem. Zamiast – zgodnie z intencją sądu pytającego – zmierzać do ujednolicenia orzecznictwa w sprawach dotyczących reformy rolnej, orzeczeniem tym wprowadził chaos prawny, demolując w ten sposób istotę państwa prawnego, na straży którego powinien stać. Otóż według TK:

a) stwierdzenie niekonstytucyjności § 5 rozporządzenia nie jest konieczne, gdyż przepis ten przestał obowiązywać z dniem formalnego zakończenia reformy rolnej, co nastąpiło 5 kwietnia 1958 (data wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych – pkt 4.5.1 – 4.5.3 oraz 4.6.2 uzasadnienia),

b) możliwa jest utrata mocy obowiązującej aktu prawnego mimo braku wyraźnej i formalnej jego derogacji (pkt 4.5.1 uzasadnienia),

c) przepis § 5 rozporządzenia nie może być podstawą prawną do wydawania przez organy administracji decyzji administracyjnych o podpadaniu bądź nie danej nieruchomości pod przepisy dekretu (pkt 4.5.5 uzasadnienia),

d) do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych majątków ziemskich w ramach reformy rolnej właściwe są wyłącznie sądy powszechne, a nie organy administracji (pkt 4.5.5 uzasadnienia).

Dostrzegając masowe i nieprzerwane od 1989 roku (a właściwie od 1944 roku) stosowanie przez organy administracji i sądy przepisu § 5 rozporządzenia oraz wiedząc, że obecnie toczy się kilkanaście tysięcy tego typu spraw w trybie administracyjnym przed wojewodami lub ministrem rolnictwa, TK zdecydował się taki stan rzeczy zmienić.

W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na sprzeczną z konstytucją tendencję do nieuprawnionego przypisywania sobie przez TK szerszych kompetencji, niż wynikają one z konstytucji i ustawy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 konstytucji ustrój RP opiera się na zasadzie podziału i równoważenia władz, przy czym każda z nich zbudowana jest z dwóch segmentów (Sejm – Senat, rząd – prezydent, sądy – trybunały). Wewnątrz każdej z tych władz dochodzi do konfliktów i sporów prawnych i każda z nich ma tendencję do nieuprawnionego poszerzania własnych kompetencji.

[b]SN w uchwale z 17 grudnia 2009 r. (III PZP 2/09)[/b] zwrócił uwagę na zamknięty katalog uprawnień orzeczniczych TK określony w art. 188 konstytucji (zobacz artykuł [link=http://www.rp.pl/artykul/407888.html]"Trybunał nie może interpretować"[/link]). Zgodnie z tym przepisem TK orzekać może wyłącznie o zgodności badanych przepisów z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub z ustawą. Niedopuszczalne jest zatem orzekanie przez TK o obowiązywaniu bądź nieobowiązywaniu danego przepisu, a tym bardziej o tym, kiedy taki przepis przestał obowiązywać.

Spostrzegł to także TK, który podsumowując swoje orzeczenie, stwierdził, że „stosowanie prawa nieobowiązującego nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z konstytucją, lecz kwestią z zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej” (pkt 5.2.3 uzasadnienia). Do orzekania o obowiązywaniu danych przepisów upoważnione są bowiem wyłącznie sądy. To sądy i organy administracji stosują prawo, a więc w ramach procesu stosowania prawa ustalają stan faktyczny sprawy oraz to, jakie przepisy obowiązują i czy mają one zastosowanie w danym stanie faktycznym.

Uzasadnienie postanowienia TK wyraźnie wkroczyło w kompetencje zarówno sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości, jak i organów administracji działających na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji, nie czekając na nową uchwałę NSA, wykorzystując pogląd prawny TK, masowo zaczęły umarzać toczące się postępowania administracyjne, co ocenić należy wyjątkowo negatywnie.

Nie sposób tu przedstawić szerszej argumentacji prawnej (zainteresowanych odsyłam do glosy do postanowienia TK, publik. w ZNSA 3/2010), lecz opowiedzieć się należy za administracyjnym trybem stwierdzania podpadania bądź nie danej nieruchomości (najczęściej zespołów dworsko-parkowych) pod działanie dekretu o reformie rolnej.

[srodtytul]Wykładnia geohistoryczna[/srodtytul]

W drugiej sprawie NSA, dokonując wykładni geohistorycznej towarzyszącej wdrażaniu dekretu o reformie rolnej, wskazał, że 6 września 1944 (data dekretu) nie były ustalone granice powojennego państwa polskiego. Od lipca 1944 r. front zatrzymał się na „linii Wisły”. Ten stan przepołowienia terytorium obecnej Polski trwał aż do stycznia 1945. Pierwsze organy władzy ustawodawczej i samorządowej powołane zostały do życia 20 września 1944 r.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że 6 września 1944 PKWN nie był organem przewidzianym obowiązującą [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=DB06B6B04C22CD56140024A674D017F4?id=77990]konstytucją[/link] (wszystko jedno, czy marcową, czy kwietniową) uprawnionym do wydawania dekretów z mocą ustawy o charakterze powszechnie obowiązującym, a KRN – organem uprawnionym do wydawania ustaw. Zauważymy, że w czasie trwania powstania warszawskiego KRN nie była uprawniona konstytucyjnie do wydania najpierw 15 sierpnia 1944 – ustawy o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy, a następnie 3 stycznia 1945 – ustawy o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy.

Zwolennikom tzw. koncepcji rewolucyjnej zmiany systemu prawa należy wskazać, że PKWN nie zrywał ciągłości z systemem źródeł prawa obowiązującego w przedwojennej Polsce. Wręcz przeciwnie, w części wstępnej swego manifestu z 22 lipca 1944 stwierdzał: „Krajowa Rada Narodowa i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie konstytucji z 17 marca 1921 roku”. Tak więc PKWN co prawda nie podporządkowywał się konstytucji kwietniowej (bo musiałby uznać rząd londyński), lecz wprost uznał obowiązującą w Polsce hierarchię źródeł prawa, zgodnie z którą uprawnienia prawotwórcze wynikać muszą z normy wyższego rzędu, w tym wypadku z konstytucji marcowej. Dodać należy, że w sierpniu 1944 wydany został także Dziennik Ustaw Rządu Londyńskiego.

Większość dekretów PKWN z sierpnia i września 1944 (w tym o reformie rolnej) dotyczyła wyłącznie terenów wyzwolonych, co wskazuje, że ówczesny ustawodawca okresu wojny sam przestrzegał zasady, iż jego władza sięga wyłącznie tam, gdzie stoi reprezentująca go armia. Przeprowadzenie reformy rolnej zaplanowano w kilku etapach oznaczonych konkretnymi datami (np. do 25 września 1944 zarząd nad majątkami ziemskimi miał objąć kierownik resortu rolnictwa i reform rolnych, a 20 grudnia 1944 r. miał być datą zakończenia wszelkich czynności organów administracji związanych z reformą). 17 stycznia 1945, a więc w dniu wyzwolenia Warszawy, doszło do nowelizacji dekretu PKWN przez Radę Ministrów Rządu Tymczasowego. Granice powojennej Polski nie były wówczas jeszcze ustalone, gdyż wschodnia granica została przesądzona na konferencji jałtańskiej (4 – 11 lutego 1945), a zachodnia i północna dopiero na konferencji poczdamskiej (17 lipca – 2 sierpnia 1945), a ostatecznie Ziemie Odzyskane zostały zespolone z resztą Polski w styczniu 1949 r. Zachodziła zatem istotna różnica między pierwotną treścią dekretu, a zmienioną w drodze nowelizacji ze stycznia 1945 r.

[srodtytul]To nie był akt jednorazowy[/srodtytul]