Nie można już złożyć wniosku dekretowego w Warszawie

Piotr Gołaszewski i Lech Żyżylewski w artykule „Wniosek dekretowy można złożyć także dziś" (Rzeczpospolita, 4 grudnia 2012 r.) uznali, że w stosunku do niektórych nieruchomości lewobrzeżnej Warszawy możliwe jest jeszcze złożenie tzw. wniosku dekretowego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej). Zarówno ten pogląd, jak i jego praktyczne konsekwencje domagają się komentarza.

Na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (DzU nr 50, poz. 279, dalej: dekret) wszystkie grunty na obszarze ówczesnej Warszawy przeszły z mocy prawa na własność gminy m.st. Warszawy. Właściciele mogli się ubiegać o prawo własności czasowej (art. 7 ust. 1 dekretu) we wniosku złożonym w sześciomiesięcznym terminie, którego początek zaczynał biec z chwilą objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Należy się zgodzić, że termin ten biegnie indywidualnie, w zależności od daty objęcia gruntu w posiadanie, nie sposób jednak kategorycznie twierdzić, że w Warszawie pozostały grunty, dla których termin ten nadal jest otwarty.

Tryb obejmowania w posiadanie nieruchomości wskazany został w art. 4 dekretu oraz uszczegółowiony w rozporządzeniu ministra odbudowy z 27 stycznia 1948 r. (i wcześniejszym rozporządzeniu z 7 kwietnia 1946 r.) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy i przewidywał, że objęcie w posiadanie uważa się za dokonane z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono stosowne ogłoszenie. 25 listopada 1948 r. w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy ukazało się ostatnie ogłoszenie, w którym zbiorczo (bez wymieniania poszczególnych nieruchomości) informowano, że gmina m.st. Warszawy obejmuje w posiadanie wszystkie grunty położone na obszarze lewobrzeżnej Warszawy, a nieobjęte dotychczas. Autorzy artykułu z 4 grudnia br. wskazują, że ogłoszenie to mogło być: „bezskuteczne, jeżeli nie nieważne, a wręcz prawnie nieistniejące", bowiem nie pochodziło od Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

Czyj podpis

Rzeczywiście pod ogłoszeniem podpisał się jedynie wiceprezydent Warszawy Stanisław Sroka, a nie prezydent miasta Stanisław Tołwiński, co nie było zgodne z przepisami ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (DzU nr 63, poz. 479 ze zm., dalej: ustawa), obowiązującymi w dacie ogłoszenia. Zarząd Miejski był organem zarządzającym i wykonawczym miasta, a w jego skład wchodził prezydent, pięciu wiceprezydentów i dziewięciu ławników, ale działał jednoosobowo poprzez samodzielne załatwianie wszelkich czynności przez prezydenta „pod osobistą odpowiedzialnością" (art. 55 ustawy). Ten mógł jednak upoważnić do czynności wiceprezydentów lub pracowników miejskich.

Z braku pisemnego upoważnienia udzielonego Stanisławowi Sroce przez Stanisława Tołwińskiego wywodzi się pogląd o nieskuteczności lub nieważności ogłoszenia. Twierdzenie to nie jest zasadne. Po pierwsze, ogłoszenie nie stanowiło decyzji administracyjnej, bowiem nie było skierowane do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie. Brak zaś przepisów pozwalających na stwierdzenie nieważności tego typu aktu administracyjnego, a w takiej sytuacji każdy akt organów administracji korzysta z domniemania ważności, zatem do momentu braku prawidłowego zakwestionowania jego legalności i ważności, wywołuje skutki prawne. W tym wypadku skutkiem było objęcie w posiadanie. Jednak nawet przyjęcie dopuszczalności stosowania per analogiam przepisu art. 156 k.p.a. wobec ogłoszenia z 25 listopada 1948 r. nie daje podstaw do konstatacji o jego nieważności.

Orzecznictwo sądów administracyjnych różnie oceniało wydanie decyzji administracyjnej bez pisemnego upoważnienia oraz bez wzmianki o posiadaniu upoważnienia. Oczywiście pracownik organu wydający decyzję jest zobowiązany do wskazania w jej treści faktu udzielenia mu upoważnienia do wydania decyzji, jednak brak takiego powołania się na upoważnienie nie uzasadnia jej uchylenia (stwierdzenia nieważności), gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2000 r., III RN 189/99, OSNAPiUS 2001, nr 8, poz. 248). Również brak pisemnego upoważnienia nie musi skutkować nieważnością decyzji. W orzecznictwie dotyczącym zastępców dyrektorów izb skarbowych oraz zastępców naczelników urzędów skarbowych przyjęto domniemanie istnienia upoważnienia zastępcy do podpisywania pism wychodzących z organu. Domniemanie to wynika z samej istoty zastępstwa i może być obalone jedynie w przypadku wykazania, że z kompetencji zastępcy zostało wyłączone uprawnienie do podpisywania pism w określonym zakresie (por. m.in. wyrok SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAPiUS 1997, nr 9, poz. 144). Powyższe twierdzenie może zostać transponowane do relacji istniejącej między prezydentem i wiceprezydentem m.st. Warszawy.

Kiedy bezskuteczność

Nie można też pomijać argumentu, że przepisy ustawy z 1938 r. nie wprowadzały obowiązku zachowania formy pisemnej upoważnienia. Formę taką wprowadzono do przepisów procedury administracyjnej dopiero w 1987 r. poprzez dodanie art. 268a k.p.a. Uprawnia to do twierdzenia o skuteczności ustnego upoważnienia prezydenta miasta, szczególnie w sytuacji gdy ogłoszenie zamieszczono w akcie promulgacyjnym znanym przecież prezydentowi.

Nieważności bądź bezskuteczności ogłoszenia nie da się wywieść także z zakwestionowania prawidłowości podstawy jego wydania. Sądy administracyjne wielokrotnie bowiem wskazywały, że regulacja przewidziana w rozporządzeniu z 27 stycznia 1948 r. nie przekraczała zakresu upoważnienia określonego w art. 4 dekretu (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 616/2011).

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że teza o bezskuteczności, nieważności lub prawnym nieistnieniu ogłoszenia o objęciu w posiadanie jest co najmniej kontrowersyjna. Tym bardziej że ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ogłoszenie to sanuje również wszelkie sytuacje, w których objęcia w posiadanie dokonano wcześniej nieprawidłowo (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 617/2011, LexPolonica nr 3921565). Ostateczny termin na złożenie wniosku dekretowego dla nieruchomości lewobrzeżnej Warszawy minął więc po sześciu miesiącach od ogłoszenia, to jest 25 maja 1949 r.

Warto także rozważyć konsekwencje przyjęcia poglądu Piotra Gołaszewskiego i Lecha Żyżylewskiego. Dekret o gruntach warszawskich przełamywał zasadę superficies solo cedit. Grunty położone w granicach miasta przeszły bowiem na własność gminy m.st. Warszawy już w dniu wejścia dekretu w życie. Odmiennie przedstawiała się sytuacja prawna budynków posadowionych na gruncie, które pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, chyba że nie przyznano im prawa własności czasowej – wtedy budynki również stawały się własnością gminy m.st. Warszawy. Pojęcie „nieprzyznania prawa własności czasowej" odnosi się do trojakich zdarzeń: gdy organ negatywnie rozpoznał wniosek, gdy wniosek wpłynął po upływie sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie lub też w ogóle nie został złożony (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 1227/2009).

Skuteczność i prawidłowość ogłoszenia z 25 listopada 1948 r. o objęciu w posiadanie gruntów skutkowała generalnym nabyciem (przy braku wniosku dekretowego lub wniosku spóźnionym bądź nieuwzględnionym) przez m.st. Warszawę prawa własności budynków najpóźniej 25 maja 1949 r. Gdyby przyjąć tezę, że nie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przez m.st. Warszawę nieruchomości gruntowych i sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu, należałoby uznać, że własność niektórych budynków pozostała przy dotychczasowych właścicielach. Nastąpiłoby zatem rozdzielenie prawa własności gruntu, które ex lege przeszło na własność m.st. Warszawy, i prawa własności posadowionych na nim budynków, które pozostawałoby przy dotychczasowych właścicielach. Ta paradoksalna sytuacja miałaby dalsze konsekwencje.