Przetargi: Wzmocnienie przemysłu obronnego pod znakiem zapytania

Aby plany rządu o znaczącym udziale polskiego przemysłu obronnego w dziesięcioletnim „Programie modernizacji technicznej" zostały zrealizowane, potrzebne są gruntowne zmiany w koordynacji i prowadzeniu zamówień obronnych, procedurach oraz w samym przemyśle.

Bez racjonalnej polityki zamówień, obejmującej współpracę polskiego przemysłu obronnego (PPO) z partnerami zagranicznymi, prawdopodobnie niemożliwa jest pełna realizacja planów rządu dotyczących wzmocnienia polskiego przemysłu obronnego. Większość środków w programie – a przewiduje się wydatki w wysokości ok. 130 mld zł – zasili jedynie dostawców zagranicznych.

Polityka rządu nakierowana jest na to, by gros zamówień w ramach dziesięcioletniego programu trafiło do firm należących do PPO jako głównych wykonawców oraz kluczowych podwykonawców. Ma to nastąpić przede wszystkim przez pozyskanie zagranicznych technologii, wdrażanie wyników prac badawczo-rozwojowych (B+R) oraz pobudzenie produkcji w kraju. Proces ten ma się również przyczynić do rozwoju eksportu. Zakłada się bowiem, że program ma z jednej strony unowocześnić polską armię, ale z drugiej pomóc zrewitalizować i rozwinąć polski przemysł obronny.

„Program modernizacji technicznej" to ambitne przedsięwzięcie transformacyjne, które może i powinno mieć rewolucyjny wpływ na część polskiej gospodarki i przemysłu. Co więcej, jest możliwe, jak pokazują światowe doświadczenia, aby odbyło się to z korzyścią dla podatnika – wydatki na krajowe projekty mogą dać ponaddwukrotny zwrot nakładów, uwzględniając generowanie zatrudnienia, wpływy z eksportu, B+R.

Jednak aktualne warunki ekonomiczne i prawne, w jakich realizowany jest program, rodzą ryzyko, że szansa na transformację gospodarczą w obszarze jego oddziaływania nie zostanie wykorzystana. Z wielu barier stojących na przeszkodzie wybijają się zachowawcza polityka względem potencjału polskiego przemysłu obronnego oraz niedostosowane do założeń i celów programu regulacje odnoszące się do zamówień obronnych.

Brak metod badania potencjału

Polski przemysł obronny ma ograniczone szanse, by uczestniczyć w poszczególnych zamówieniach, tzw. programach operacyjnych, głównie dlatego, że nie zostały opracowane metody systematycznego określania jego potencjału technicznego i ekonomicznego.

Należy pamiętać, że w większości wypadków chodzić będzie nie o realizację pojedynczych dostaw, ale o stworzenie sojuszu, a następnie długoterminową współpracę PPO z zagranicznymi partnerami i MON przez cały okres użytkowania sprzętu. Okres ten zwykle przekracza 20 lub 30 lat, sprzęt („platformy") bowiem zmienia się razem z postępem technicznym. Wymaga to, aby przy projektowaniu partnerstwa oceniać z góry możliwości absorpcyjne oraz potrzeby inwestycyjne PPO (najczęściej PGZ) w aktywa trwałe, wartości niematerialne i prawne oraz zdefiniować, jak inwestycje w rozwój polskich zdolności przemysłowych będą finansowane. Wynikiem powinna być całościowa ocena alternatyw uwzględniająca ich wpływ na różne resorty (podatki dla MF, dywidendy oraz wzrost wartości PGZ dla MSP) oraz na PKB kraju.

Obecnie takie analizy nie są przeprowadzane, co zapewne wynika z niedostatecznego ujęcia tego aspektu w regulacjach prawnych – nacisk kładziony jest głównie na kwestie techniczne i bezpieczeństwa. W rezultacie decyzje odnoszące się do udziału PPO w programach mogą być podejmowane w oderwaniu od realiów ekonomicznych i przemysłowych, przez co w sposób przypadkowy kształtowana jest polityka przemysłowa tego sektora. Jest to sytuacja alarmująca i wymagająca zmiany.

Skrajnie złożone regulacje prawne

Regulacje odnoszące się do zamówień obronnych, zawarte w decyzjach ministra obrony narodowej oraz ustawach, tworzą ekstremalnie skomplikowany system. Wprowadza on nadmierną biurokratyzację, łącząc przepisy będące typowymi instrukcjami wewnętrznymi dla komórek i instytucji MON – które przeważają – z pojedynczymi przepisami odnoszącymi się do relacji z dostawcami. Regulacje nie zawierają rozwiązań wspierających kształtowanie współpracy z dostawcami partnerami w sposób elastyczny, zapewniający osiągnięcie celów technologicznych i gospodarczych.

Popatrzmy na przykład na przepisy regulujące zastosowanie art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł ten zezwala na wyłączenie spod reżimu prawa zamówień publicznych zamówienia o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa. Wyjątek ten jest używany często i elastycznie przez państwa UE, aby wspierać krajowych producentów. Przykładowo w 2014 r. we Francji zaproszono trzy rodzime firmy (Thales, Renault Track Defense, Nexter), aby razem rozwinęły nowe opancerzone kołowe wozy piechoty, których armia francuska ma zamówić 2300 sztuk (wartość ok. 2 mld euro).

W teorii zastosowanie art. 346 TFUE ułatwiłoby stworzenie długoterminowego partnerstwa przemysłowego pomiędzy MON a PPO z udziałem koncernów zagranicznych – współpracy na tyle elastycznej, by umożliwić wprowadzanie zmian dostosowanych do rozwoju okoliczności. Tę właśnie metodę przyjęto do wyłonienia partnera zagranicznego do współpracy przy projekcie „Wisła" (obrona przeciwrakietowa). Niestety, Polska zdecydowała się przyjąć skrajnie złożone regulacje prawne określające tryb stosowania wyjątku z art. 346 TFUE. Procedury określone są w co najmniej trzech regulacjach, w tym w decyzjach MON nr 92/MON z 2014 r. i nr 118/MON z 2013 r., a kolejne przepisy zawiera nowa ustawa offsetowa (która z klasycznym offsetem ma niewiele wspólnego).

Statyczne podejście do współpracy

Obowiązujące w Polsce procedury stosowania art. 346 TFUE można zaliczyć do najbardziej zawiłych i złożonych wśród liczących się państw Unii. Istnieje poważne ryzyko, że podmioty mające przypisane role w zastosowaniu art. 346 TFUE nie zdołają wywiązać się ze swoich obowiązków, gdyż będą miały problemy z określeniem optymalnego rozwiązania przemysłowego dla obronności oraz PPO.

Tutaj wymagana jest wiedza przemysłowa (kosztowa, inwestycyjna) i prawna oraz elastyczność wykraczająca daleko poza kompetencje i kwalifikacje, którymi obecnie dysponuje resort obrony oraz inne części aparatu państwowego.

Decyzja nr 92/MON, która stanowi o przesłankach pozwalających ministrowi obrony narodowej zakwalifikować dany projekt jako istotny dla podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa, wprowadza zawiłe rozwiązania bez żadnych ograniczeń czasowych. Zgodnie z tą decyzją 12 jednostek – w tym departamentów MON, jednostek Sztabu Generalnego i innych organizacji związanych z obroną – będzie zaangażowanych w procedurę dochodzenia do stosowania wyjątku z art. 346 TFUE. Wymagania dla posiadania i pozyskania przemysłowych oraz usługowych zdolności w Polsce mają być określone z góry, plus „dopuszczalny poziom" zaangażowania zagranicznego „dostawcy".

Inne kraje członkowskie UE i kraje członkowskie NATO podchodzą do tego w o wiele bardziej uproszczony sposób.

Podejście w decyzji nr 92/MON odzwierciedla statyczną, nieewoluującą wizję partnerstwa przemysłowego pomiędzy polskimi i zagranicznymi firmami. Podobnie jak w innych przypadkach nie ma żadnych szczególnych wymogów dotyczących oceny skutków makroekonomicznych.

Biurokratyczne komplikacje

Nowa ustawa offsetowa z lipca 2014 r. reguluje zaangażowanie zagranicznych podmiotów przemysłowych w Polsce w przypadku powołania się na art. 346 TFUE.

W myśl planów rządu dotyczących zmobilizowania PPO celem nadrzędnym powinno być stworzenie owych kompleksowych sojuszy między MON, PPO oraz zagranicznymi partnerami korporacyjnymi. Współpraca ta powinna obejmować m.in. transfer technologii, wspólny rozwój i produkcję oraz ewentualnie eksport. Z założenia relacje partnerskie miałyby ewoluować w trakcie życia danego systemu.

W ustawie offsetowej całościowe podejście jest również statyczne, zakładające jednorazowy lub stopniowy transfer predefiniowanych zdolności lub zasobów, mających z góry określoną wartość ustaloną jednorazowo. Zastanawiające również, że okres wykonania umowy offsetowej nie może przekraczać dziesięciu lat. Nie dostarcza to podstaw do rozwoju wieloletnich relacji uwzględniających B+R oraz rozwoju produkcji w ramach stopniowej polonizacji zorientowanej na eksport, których strona polska powinna poszukiwać.

Dodatkowo ustawa wprowadza nowe biurokratyczne komplikacje. Przykładowo, został powołany stały Komitet Offsetowy przy Ministrze Obrony. W jego skład wchodzą przedstawiciele aż 13 podmiotów: prezydenta, oddzielnie Biura Bezpieczeństwa Narodowego, prezesa Rady Ministrów, Urzędu Zamówień Publicznych, aż siedmiu ministerstw, ABW i SKW. Komitet ma odgrywać istotną rolę decyzyjną, ale składa się wyłącznie z urzędników, tymczasem wytworzenie rzetelnych, racjonalnych i długoterminowych koncepcji gospodarczych uwzględniających interes obronności kraju oraz rozwój PPO wymaga wysoce specjalistycznej wiedzy i umiejętności.

Prowadzenie zamówień obronnych komplikuje także niejasne i niepoparte kryteriami ekonomicznymi stanowisko MON w kwestii nabywania i zarządzania prawami własności intelektualnej do technologii. Obecne podejście grozi wywłaszczeniem polskich firm z praw własności intelektualnej, przez co nie będą mogły racjonalnie planować produkcji, a także ograniczeniem udziału partnerów zagranicznych w ważnych projektach.

Rada zamiast komitetu

Usprawnienie systemu zamówień obronnych musi uwzględniać, poza kwestiami bezpieczeństwa, potrzeby całej gospodarki oraz interes podatnika.