Wiatr z Guantanamo wieje nad Luksemburgiem

Jaka powinna być rola sędziów w sytuacjach zagrożeń związanych z terroryzmem? Jak daleko państwo może się posunąć w jego zwalczaniu? Czy istnieją granice, których nie można przekraczać, nawet gdy działania terrorystyczne zagrażają całym wspólnotom? Czy sądy powinny odmawiać oceny działania organów państwa w sytuacjach ekstremalnych, uznając, że taka ocena nie jest domeną sędziego, ale raczej politycznego wyboru? Są to pytania fundamentalne. Debata o granicach władzy sądów w sytuacjach ekstremalnych trwa już od jakiegoś czasu w Stanach Zjednoczonych, ale stosunkowo niedawno wiatr z Guantanamo dotarł do sądów wspólnotowych i postawił je przed wyzwaniem nowego ukształtowania jurysdykcji w mniej bezpiecznej Europie.

Akt pierwszy

Pierwszymi sprawami rozstrzyganymi przez sądy europejskie (sąd UE i Europejski Trybunał Sprawiedliwości) były sprawy Yusuf i Kadi. W obu chodziło o umieszczenie wybranych osób oraz organizacji na liście organizacji, których aktywa z racji powiązań z talibami, Osamą bin Ladenem i Al-Kaidą podlegają zamrożeniu. Skarżący zarzucili, że ich prawa podstawowe (m.in. prawo do sądu, efektywnej ochrony sądowej, prawo własności) zostały naruszone.

O wadze problemu świadczy już okres rozpoznania sprawy (cztery lata). W wyrokach sąd potwierdził, że Wspólnota jest związana zobowiązaniami wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych, które korzystają z pierwszeństwa, także przed tymi wynikającymi z traktatu o Wspólnocie. Sąd uznał, że ewentualne uchylenie zaskarżonego rozporządzenia z powodu naruszenia praw podstawowych oznaczałoby podważenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa. Tymczasem sąd wspólnotowy nie korzysta z jurysdykcji do takiego pośredniego kwestionowania aktów Rady Bezpieczeństwa w świetle wspólnotowych praw podstawowych, chyba że chodzi o normy wchodzące w skład bezwzględnie wiążących (ius cogens).

Prawa człowieka powoływane przez skarżących wchodzą w zakres ius cogens, dlatego Sąd może w ich świetle dokonać kontroli kwestionowanego rozporządzenia. Mając na uwadze tak poczynione ustalenia, konkluduje, że prawa wskazane przez skarżących nie zostały naruszone. To wstrzemięźliwe zakreślenie jurysdykcji należy skontrastować z rozstrzygnięciem w sprawie Modjahedines. Tym razem sąd zdecydował się na kontrolę zaskarżonej decyzji Rady Unii Europejskiej w świetle prawa do obrony i efektywnego środka ochrony prawnej. W konsekwencji uznał, że decyzja o umieszczeniu skarżącej organizacji na liście podejrzanych o terroryzm jest nieważna.

Podstawowa różnica między liniami orzeczniczymi Yusuf/Kadi a Modjahedines polega na odmiennej ingerencji wspólnotowego sądu. W sprawach Yusuf i Kadi mamy do czynienia z marginalną kontrolą sądową, uzasadnioną, w opinii sądu, prawnomiędzynarodowymi zobowiązaniami Wspólnoty. Umieszczenie skarżących na liście organizacji terrorystycznych było wynikiem oceny dokonanej na poziomie ONZ.

W sprawie Modjahedines orzecznicza ingerencja jest bardziej zdecydowana, bo decyzja o umieszczeniu na liście organizacji terrorystycznych nie jest tylko implementacją rezolucji Rady Bezpieczeństwa, ale wynikiem oceny dokonanej przez instytucję wspólnotową. W tym drugim przypadku sąd sprawuje pełną kontrolę legalności unijnych aktów prawnych.

Sądny dzień

Wyroki w sprawach Yusuf i Kadi zostały zaskarżone do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Trybunał). Na wyrok oczekiwano z dużym zainteresowaniem, licząc, że jasno wyznaczy wiążącą linię orzeczniczą w sprawach dotyczących zagrożeń terrorystycznych. 3 września 2008 r. Trybunał wydał w końcu swój wyrok w sprawie Kadi. Już czas rozpoznania odwołania od wyroków Sądu Pierwszej Instancji w sprawach Kadi i Yusuf (trzy lata) i skład (Wielka Izba), podkreśla, że chodziło o coś znacznie więcej niż proste rozstrzygnięcie kolejnej kontrowersji. Trybunał uchylił wyrok sądu i stwierdził nieważność stosownego rozporządzenia Rady UE. Zdaniem Trybunału prawa fundamentalne skarżących zostały oczywiście i bezzasadnie naruszone. O ile dla skarżących ta konkluzja ma znaczenie najważniejsze, o tyle z perspektywy systemu prawa wspólnotowego i kolejnych czekających na rozpoznanie spraw kluczowe były rozważania, które tę konkluzję poprzedzają. Zdaniem Trybunału sąd błędnie przyjął, że co do zasady nie korzysta z jurysdykcji do kontroli aktów prawnych implementujących rezolucję Rady Bezpieczeństwa. We wspólnocie opartej na prawie kontrola sądowa stanowi konstytucyjną gwarancję, której źródłem jest traktat tworzący autonomiczny porządek prawny. Trybunał sprawuje co do zasady pełną kontrolę legalności aktów prawa wspólnotowego w świetle praw fundamentalnych, które stanowią integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Dotyczy to także aktów prawnych, które implementują rezolucje Rady Bezpieczeństwa.

Trybunał, kierując się jednak względami efektywności uchwalonej regulacji, przyjął, że stwierdzenie nieważności rozporządzenia ze skutkiem natychmiastowym mogłoby nieodwracalnie zaszkodzić skuteczności przyjętych środków ograniczających, skoro jeszcze przed zastąpieniem rozporządzenia nowe osoby, których środki ograniczające dotyczą, mogłyby starać się uniknąć ponownego zamrożenia funduszy. Dlatego w celu umożliwienia Radzie usunięcia naruszeń Trybunał utrzymał w mocy skutki rozporządzenia na trzy miesiące, licząc od dnia wyroku.

Powtórka z fundamentów

Każdy system prawny zna orzeczenia sądowe, które rozstrzygają fundamentalne kwestie systemu i jego aksjologii. W prawie wspólnotowym do takich wyroków zaliczamy sprawy Van Gend en Loos (bezpośredni skutek), Costa i Simmenthal (pierwszeństwo) czy Francovich (odpowiedzialność odszkodowawcza państwa). Sprawa Kadi uzupełni tę grupę „spraw konstytucyjnych".

Przede wszystkim jednak to język wyroku i argumentacja dowodzą, że sędziowie stanęli przed wyzwaniem ponownego zdefiniowania swojej roli wobec nowych zagrożeń. Odwołali się bowiem do zwrotów, które nawiązały do konstytucyjnych momentów wspólnotowego orzecznictwa, w których Trybunał przesądzał o charakterze i cechach prawa wspólnotowego jako niezależnego porządku prawnego. Tym samym potwierdzili po raz kolejny, że ilekroć w grę wchodzą kwestie systemowe, tylekroć są gotowi wydać wyrok „mocny", podkreślający aksjologię autonomicznego systemu prawa wspólnotowego, gwarancyjną funkcję sądów wspólnotowych w obrębie jurysdykcji, która ma charakter rzeczywisty oraz związanie nadrzędnymi prawami fundamentalnymi spełniającymi kryterium kontroli legalności.

Błędem byłoby jednak przyjąć, że mamy do czynienia z sądową absolutyzacją. Uważna analiza wyroku bowiem pozwala dostrzec, że Trybunał posługuje się sformułowaniem „o sprawowaniu kontroli sądowej, która co do zasady ma charakter pełny". Kwalifikacja „co do zasady" podkreśla, że prawa fundamentalne nie mają charakteru absolutnego, a sędziowie dopuszczają konieczność pozostawienia innym instytucjom pewnego marginesu swobody w wyborach o charakterze dyskrecjonalnym. Prawidłowe odczytanie wyroku powinno zmierzać raczej w stronę podkreślenia, że ograniczenie prawa podmiotowego musi być proporcjonalne i nie może naruszać istoty prawa, o czym w ostateczności rozstrzyga sąd w ramach powierzonej mu jurysdykcji. Sąd nie bada więc słuszności i celowości podejmowanych działań (w wyroku Trybunał nie przesądził, że zastosowane wobec skarżących restrykcje są nieuzasadnione), ale przestrzegania pewnych nienaruszalnych, także dla prawodawcy, granic. Kluczowe przesłanie wyroku w sprawie Kadi dotyczy więc wartości, na których straży Trybunał stoi. Sędziowie nadal poważnie traktują przekaz zawarty w sprawie Van Gend en Loos sprzed ponad 50 lat: traktat utworzył nowy porządek prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa i instytucje, ale także obywatele. W tym nowym porządku prawnym misja Trybunału pozostaje bez zmian. Jest nią „zapewnienie efektywności unijnego systemu prawa i przyczynienie się do jego rozwoju w celu osiągnięcia UE pomiędzy państwami członkowskimi".

Akt drugi: Kadi II i konfrontacja

Sprawa Kadi nie zakończyła się jednak na tym jednym wyroku, a doczekała się sequela w postaci wyroku w sprawie Kadi II. Po ponownym zbadaniu sprawy pana Kadiego, zgodnie z zaleceniami Trybunału (doręczenie uzasadnienia zarzutów, wysłuchanie zainteresowanego tak szybko jak to możliwe), umieszczenie go na liście osób podejrzanych o terroryzm zostało utrzymane kolejną decyzją komisji z 28 listopada 2008 r. Pan Kadi zaskarżył ją do sądu, który uchylił decyzję jako niespełniającą warunku zebrania faktów i okoliczności przesądzających za umieszczeniem na liście. Sąd wytknął komisji, że informacje i dowody nie opierają się na ocenie, która może być uznana za dokładną (ang. accurate), wiarygodną (ang. reliable) i niesprzeczną (ang. consistent). Kontrola sprawowana przez sąd nie może zostać ograniczona na tej podstawie, że informacje i dowody mają charakter poufny lub są objęte tajemnicą.

Komisja, wsparta przez Radę i wiele państw członkowskich, zaskarżyła ten wyrok, argumentując, że należy zmienić linię orzeczniczą zapoczątkowaną w Kadi I na rzecz dającej instytucjom i państwom więcej swobody w decydowaniu, kto stanowi zagrożenie terrorystyczne.

Kadi II i dalej

W wyroku Wielkiej Izby Trybunału z 18 lipca 2013 r. podkreślono obowiązek stworzenia „wystarczająco solidnej podstawy faktycznej", zanim kogokolwiek się uzna za podejrzanego o terroryzm, a kontrola sądowa jest niezbędna dla zapewniania sprawiedliwej równowagi między utrzymaniem pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa a ochroną praw podmiotowych jednostek. Odnotujmy jednak, że w sprawie Kadi II filozofia Van Gend en Loos została potraktowana jako integralny element prawa europejskiego i tożsamości Unii bez potrzeby powtarzania argumentów z odrębności i autonomii.

W dzisiejszej, mniej bezpiecznej Europie, możliwość wysłuchania przez sędziego nie tylko potężnych instytucji i państw, ale także zwykłego obywatela, zajmuje specjalne miejsce w procesie zapewniania, że „prawo" jest przestrzegane. Dlatego dobrze, że jurysdykcja i funkcja sądu wspólnotowego została już w pierwszych sprawach dotyczących zagrożeń terroryzmem potwierdzona jako integralny element „wspólnoty prawa".

Czekając na kolejne rozdziały nowego orzecznictwa, wiemy nie tylko, w jakim duchu zostaną one dopisane, ale także, i przede wszystkim, że każdy dokonany wybór polityczny będzie musiał się mieścić w granicach „sądowego cienia" rzuconego 3 września 2008 r. i wzmocnionego 18 lipca 2013 r. przez Trybunał Sprawiedliwości. Wydany wyrok potwierdza, że ilekroć w grę wchodzą kwestie systemowe, tylekroć sąd wspólnotowy jest gotowy wydać wyrok „mocny", podkreślający aksjologię autonomicznego systemu prawa wspólnotowego, gwarancyjną funkcję sądów wspólnotowych w obrębie jurysdykcji, która ma charakter rzeczywisty, i związanie nadrzędnymi prawami fundamentalnymi spełniającymi kryterium kontroli legalności.

Sąd wobec terroryzmu

Sądzenie w czasach nadzwyczajnych to najbardziej wymagający test. To właśnie wówczas ochrona praw człowieka nabiera szczególnego znaczenia. Sędzia, który nie udzieli ochrony w czasach terroryzmu, nie będzie pełnić swojej funkcji w okresie pokoju i bezpieczeństwa. W tym sensie od sędziego powinniśmy wymagać pozytywnego rozstrzygnięcia o swojej jurysdykcji, a nie negatywnego, opartego na założeniu, że bezpieczeństwo i porządek publiczny to problemy leżące poza kognicją sądów. Nie kwestionujemy, że prawa podmiotowe podlegają ograniczeniu, raczej podkreślamy obowiązek uzasadnienia każdego ograniczenia.

Wyeksponowanie rządów prawa i ochrona praw podmiotowych wyróżniają funkcję Trybunału także w czasach kryzysowych i nadzwyczajnych. Kto bowiem udzieli ochrony tym, którzy znaleźli się na zewnątrz społeczeństwa, ponieważ są podejrzani są o zaangażowania w działalność terrorystyczną? Decyzje polityczne to jedno, ale ich kontrola sądowa to drugie. Sąd nie może poprzestać na prostej odmowie wydania wyroku z racji drażliwości tematu. Dopuściłby się deni de justice, a więc odmowy dania sprawiedliwości.

Dlatego sędziowie Trybunału są świadomi, że w ostateczności to oni muszą sprawę rozstrzygnąć. Ta konstatacja nie oznacza oczywiście, że jurysdykcja kontrolna sądu wspólnotowego nie może ulegać adaptacji związanej z powagą zagrożeń, jakie dla wspólnoty niesie działalność terrorystyczna. Potrzebne jest mądre wyważenie celu w postaci bezpieczeństwa z prawami człowieka. Gotowość takiego balansowania jest bliższa idei prawa, do której odsyła art. 19 TUE. Nie ma bezpieczeństwa bez prawa, a prawa bez sędziego. To, że każdy może bronić swoich praw przed niezależnym i bezstronnym sądem, wyróżnia system praworządny od grup (organizacji), które metodami terrorystycznymi chcą go zwalczać. Pytanie więc nie powinno brzmieć: czy Trybunał korzysta z jurysdykcji, ale raczej: jak powinien ją ukształtować także dla osób podejrzewanych o akty lub współpracę z organizacjami terrorystycznymi. Chodzi o wyznaczenie granic, w obrębie których powinien funkcjonować prawodawca polityczny (Rada UE) prowadzący walkę z terroryzmem i wyposażony w swobodę i moc decyzyjną, który dokonuje skomplikowanych wyborów i stara się wyważać kolidujące wartości (bezpieczeństwo publiczne versus prawa człowieka). Dopóki prawodawca polityczny rozsądnie ogranicza prawa jednostki, dopóty jego działania są akceptowane i legitymowane. Sąd pozostaje wówczas na drugim planie. Aby jednak dokonać takiej oceny, musi uprzednio pozytywnie spojrzeć na swoją jurysdykcję. Tylko bowiem w ten sposób jest możliwe nakreślenie granicy między akceptacją „decyzyjności" i swobody wyboru prawodawcy (dopuszczalne ograniczenie praw człowieka w celu zagwarantowania bezpieczeństwa) a interwencją korygującą sądu (gdy prawa człowieka są ograniczone w sposób bezzasadny).

W tym sensie należy zaaprobować, że już w pierwszej sprawie dotyczącej zagrożeń terrorystycznych gwarancyjna funkcja sądu wspólnotowego została tak mocno potwierdzona jako integralny element „wspólnoty prawa". Czekając na kolejne rozdziały orzecznictwa, wiemy nie tylko, w jakim duchu zostaną one dopisane, ale także, i przede wszystkim, że każdy wybór polityczny będzie musiał się mieścić w granicach „sądowego cienia" rzuconego przez Trybunał.

Dokonanie przez państwa wyboru Trybunału jako niezależnej instytucji rozstrzygającej wszelkie spory mieszczące się w granicach ratione materiae prawa wspólnotowego oznacza też jego kompetencję do działania quasi-ustawodawczego i obronnego. Wiąże się z tym założenie, że we wspólnotowym systemie ochrony prawnej nie ma miejsca na czarne dziury i terra incognita. Każdy skrawek musi być umiejętnie zagospodarowywany przez sędziów. Postulat ważenia interesów i wartości wymaga jednak, aby zagospodarowanie było mądre, nie oznaczało podboju obszaru, na którym mogą funkcjonować inni niż sądy aktorzy. Problem terroryzmu i cel w postaci jego jak najlepszego zwalczania doskonale ukazują konieczność kooperacji metody sądowej z polityczną. Akceptacja podejścia konstruktywnego nie zapewnia łatwych rozwiązań. Wprost przeciwnie, proponuje ambitny model, w którym sąd i politycy są gotowi do wymiany argumentów. Wobec nieznanych wcześniej zagrożeń, które godzą w same fundamenty Wspólnoty, tylko to gwarantuje jej trwanie i przetrwanie.

Wyroki w sprawach Kadi I i II powinny spełnić funkcję, o której łatwo zapomnieć, koncentrując się na doraźnym wymiarze rozstrzygnięcia. Obecnie Trybunał przeżywa kryzys identyfikacji, próbuje na nowo zrozumieć, jak najlepiej funkcjonować w składzie 28-osobowym. Coraz częściej słychać zarzut utraty proeuropejskiej wizji. Istotnie, poszerzenie Wspólnoty o 13 państw było i jest dla sądu, dotąd prawie kameralnego i ukrytego w „bajkowym księstwie Luksemburg", trzęsieniem ziemi, z którego skutkami wciąż stara sobie poradzić. Trybunał istotnie stoi przed trudnym wyborem między delikatnością materii (bezpieczeństwo publiczne), wiernością wobec jednego z fundamentów prawa wspólnotowego (status jednostki i prawa człowieka) a poszukiwaniem nowego miejsca dla siebie. Z perspektywy tego wyboru orzecznictwo, w którym występuje jako „sąd praw", a nie tylko orzekający jednostronnie „sąd integracji", jest nieocenionym źródłem legitymizacji dla wspólnotowego etosu orzekania. Przesłanie wyroku w sprawie Kadi jest właśnie takim rezerwuarem, w którym sąd szukający miejsca w powiększonej Wspólnocie powinien odnaleźć na nowo swoje powołanie.