Nowe porządki w prokuraturze: zasady z szuflady

Jak pamiętamy, wejście w życie ustaw z 28 stycznia 2016 r.: Prawo o prokuraturze (dalej: u.p.p.) oraz przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: p.w.u.p.p.) przyrównano do zabiegu wstawienia tejże instytucji wybitych ongiś zębów. Ot, i w przestrzeni medialnej rozpanoszyła się figura jurydyczna, o której można by pisać wzajemnie sprzeczne doktoraty. Wszelako jedno wydaje się pewne. Nowe unormowanie ustroju i organizacji prokuratury nie jest bynajmniej nowatorskie. Stanowi raczej protezę nałożoną – metodą zaiste ortodontyczną: ząb za ząb – na schemat uchylonej ustawy o prokuraturze z 1985 r. (dalej: u.p.), sklejoną przeważnie z surowców wtórnych. Poprzednicy zerwali ministrom sprawiedliwości epolety prokuratora generalnego? To ponownie przypniemy. Odcięli prokuraturę od polityki? Scementujemy. Przewrócili prokuratorom w głowach wzmocnieniem gwarancji niezależności? Wydłużymy terminy przedawnienia deliktów dyscyplinarnych. Komuś się nie podoba? Ześlemy tam, skąd głos nie dochodzi. I tak dalej. Co per saldo wyszło, widać gołym okiem.

Wpisywanie się w aurę

Sedno problemu tkwi jednak w tym, że z różnych przyczyn nie każdy chce nowalijki obejrzeć z bliska i ocenić w zgodzie z własnymi zmysłami. Niektórzy wolą powtarzać za innymi, że stało się dobrze, bo skoro zmiany, potrzebne czy tylko dla hecy, to wszędzie. Wystarczy odwołać się do wypowiedzi na łamach tej samej gazety pióra Tomasza Pietrygi, który zazwyczaj bezstronnie i elegancko dystansuje się od nagonek na wiedźmy, lecz akurat teraz sekunduje akcji łamania karier prokuratorom z dawniejszymi numerami PESEL i krytycznym podejściem do ładu w ich gnieździe po 3 marca br. (zob. tegoż autora: „Prokuratura się bez nich nie zawali", „Rz" z 3 lutego oraz „Prokuratura potrzebuje wymiany pokoleń", „Rz" z 23 maja). Wpisując się w tę aurę, pan redaktor popada w jawną sprzeczność, której nie da się wytłumaczyć młodzieńczą dezynwolturą. Z jednej strony nawołuje do pozbycia się starszej kadry prokuratorskiej, że niby skażona przeszłością i do niczego się nie nadaje, z drugiej zaś cieszy go degradacja zawodowa części z niej pod populistycznym hasłem zapędzenia do roboty śledczej, gdyż słyszał, że w poprzedniej rzeczywistości latami zajmowała się sprawami zbytecznymi, w tym gremialnie sprawowanym nadzorem służbowym, ergo była leniwa. Jednocześnie odsądza osoby, które przed godziną zero postanowiły skorzystać z ustawowego prawa do przejścia w stan spoczynku, od czci, wiary i prokuratorskiego etosu. Co gorsza, ostatnią grupę próbuje nadto poróżnić ze światem zarzutem, że mimo dezercji, państwo dobrze ją wynagradza.

O co tu chodzi? Niestety, akcja wygląda na szerzej zakrojoną, niż mogłoby się zdawać, dowodzoną chyba przez centra innej władzy, nie czwartej. W przeciwnym razie autor takich ocen zainteresowałby się tkanką kadrową nowo utworzonych jednostek organizacyjnych prokuratury, a potem zerknął, czym trudzą się następcy poszczególnych zesłańców bądź dezerterów oraz inni beneficjenci awansów czy delegacji wzwyż (rzecz jasna – spoza pionów sądowych, ponieważ tam nie ma zmiłuj się, trzeba ślęczeć nad aktami, pisać stanowiska lub maszerować do sądu). Z dziennikarską wnikliwością śledziłby prace nad obowiązującym rozporządzeniem ministra sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2016 r. poz. 508; dalej: regulamin). Przekonałby się wnet, gdzie i jak obecnie pielęgnuje się prokuratorskie relikwie. Dostrzegłby, że w protezie prokuratury straszą siekacze nadzoru służbowego rozmiarów zgoła monstrualnych, niczym u nutrii.

Starając się nikogo detalami nie dotknąć, dość wspomnieć o miłośnikach pracy śledczej na stanowiskach wciąż li tylko logistycznych (brawo, koledzy, znów się udało!). I odnotować grubą czcionką, że wbrew obietnicom nadzoru służbowego, zarówno wewnętrznego, jak i zwierzchniego, również nie zredukowano. Jego zasady w pokaźnym zakresie przekalkowano z regulaminu prokuratorskiego z 2010 r., zgrabnie scalając je z prerogatywą prokuratora przełożonego, każdego: od dołu po wierzchołek drabiny, do wydawania podległym prokuratorom dowolnych poleceń dotyczących prowadzonego postępowania, jak też do ingerowania w procesowe czynności i decyzje w innej formie, stosownie do art. 7-8 u.p.p. oraz wzorców z zarania dziejów (sprzed zmiany oficjalnej nazwy prokuratury w 1990 r.). Uzyskano efekt nieco konfundujący. W pędzie recyklingu przeoczono, że w dzisiejszej prokuraturze brakuje miejsca na adresowaną do nadzorców zwierzchnich wszelkich szczebli dyrektywę, by czynili swe powinności z poszanowaniem zasady niezależności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze bądź załatwiającego sprawę ze sfery działalności pozakarnej (§ 71 ust. 2 w zw. z § 75 regulaminu). Żart jakiś. Tego rodzaju dyrektywa miała sens wówczas, gdy jedynym partnerem do dyskusji o treści czynności lub decyzji w postępowaniu był prokurator sprawujący nadzór wewnętrzny, czyli szef jednostki bądź upoważniony zastępca, obaj w roli prokuratora bezpośrednio przełożonego. Zakazywała wszakże mieszania się w nadzorowane sprawy prokuratorom jednostek wyższych, a więc inicjatyw będących aktualnie filozofią nadzoru służbowego jako instrumentu zawiadywania działalnością prokuratury.

Kryteria wyssane z palca

Rekapitulując, dziennikarska afirmacja dla art. 36 i art. 39 p.w.u.p.p., które od 4 marca br. pozwoliły przenosić prokuratorów z likwidowanych jednostek wyższego rzędu nawet na sam dół drabiny organizacyjnej ku uciesze tłumu, po uważaniu, według kryteriów wyssanych z palca, bez podania motywów decyzji i zapewnienia wprost prawa do odwołania, to – oględnie ujmując – nadgorliwość. I krótkowzroczność (świat nie zna bytów stałych, najwyżej osiadłe).

Pora na parę akapitów o etosie urzędu prokuratora. Aby tutaj uchwycić istotę rzeczy, należy cierpliwie powtórzyć, że urząd ów nie ma nic wspólnego z intratnym etatem u przypadkowego pracodawcy, a być prokuratorem znaczy dużo więcej niż butnie uganiać się za złoczyńcami oraz bezlitośnie wsadzać ich za kraty (zwłaszcza że to drugie leży w gestii sądu). Prokurator pełni służbę, i to całodobowo. Z chwilą ślubowania dożywotnio wyrzeka się szeregu wolności obywatelskich. Nie nobilituje go samo wykrycie przestępstwa i ujęcie sprawcy czy bodaj wniesienie środka zaskarżenia w sprawie celebryty. Prokuratorski trud podlega weryfikacji dopiero na sali sądowej. Wygraną jest sprawiedliwy wyrok albo inne orzeczenie potwierdzające zasadność żądania zawartego w skardze inicjującej dany proces lub we wniosku incydentalnym. Czasem będzie to rozstrzygnięcie niepopularne, wbrew pierwotnym oczekiwaniom, do czego dojdzie na przykład wtedy, gdy świadek koronny się rozmyśli lub strony wezmą sprawiedliwość w swoje ręce. W takiej sytuacji wygrywa się ustępstwem, nie ślepym uporem i sugestiami, że winę za niepowodzenie ponosi sąd. Wszystko to wymaga nie tylko hartu ducha i odwagi, ale przede wszystkim obiektywizmu. Temu zaś sprzyja poczucie odpowiedzialności za wykonywane zadania, czego z kolei nie da się osiągnąć bez zagwarantowania prokuratorowi niezależności, czyli możności skupienia się na codziennej pracy bez obaw o naciski i zwodnicze sugestie, skądkolwiek by pochodziły. Oto cała prawda. W tym wymiarze piastowanie urzędu prokuratora okazuje się sztuką, której nie sposób uprawiać pod dyktando. Niczego nie zmienia fakt, iż wśród uprawiających ją zdarzali się do tej pory nie tylko mistrzowie, rzemieślnicy czy czeladnicy, ale i zwykłe beztalencia. Dzieje się tak i będzie się dziać w każdej dziedzinie, począwszy od pieśniarstwa po dyplomację. Różnica sprowadza się do tego, że zreformowana prokuratura nie toleruje mistrzów i marginalizuje odpowiedzialność indywidualną.

Porządki zaprowadzone w prokuraturze budzą zatem kontrowersje nie dlatego, że kieruje nią taki czy owaki (nikt nie jest wieczny, będą następni). Żal imponderabiliów dookreślających prokuratorski status, klimat w prokuraturze oraz styl jej egzystencji. Rośnie lęk przed nadużywaniem uprawnień i tych stricte procesowych, i związanych z funkcjami kierowniczymi. Boli dewaluacja normatywnej nazwy „niezależność prokuratorów", której używa się dla upozorowania, że zwierzchnicy są obowiązani respektować wartość kryjącą się za tą nazwą. Nie pomoże kamuflaż, gdy prawo forsuje zasadę hierarchicznego podporządkowania wewnątrz instytucji w postaci niemal skrajnej i zarazem wciska prokuraturę w ramiona rządu oraz jego politycznych mocodawców.

Zarysowana wizja nie jest omamem ani nadinterpretacją. Opiera się na twardych dowodach. Sięgnijmy po te z poziomu ustawy, choćby po art. 40 § 1 u.p.p., zgodnie z którym Krajową Radę Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym, aspirującą do sukcesji po zniesionej siostrze Krajowej Rady Sądownictwa o blisko brzmiącej nazwie, powołano głównie po to, by stanęła na straży niezależności prokuratorów. Cóż za nadużycie terminologiczne! Czy można skutecznie strzec prokuratorskiego bractwa przed zakusami ze strony polityków, jeśli walczy się pod przewodnictwem szefa-ministra? Czy nadaje się do tego zaledwie opiniodawcza funkcja rady zadekretowana w art. 40 § 2 u.p.p.? Na czym miałoby polegać stróżowanie, gdyby weszło w kolizję z doktryną wojenną wyznawaną przez przywódcę?

Nie mniej symptomatycznie prezentuje się ubytek protezy w miejscu, gdzie poprzednio królował zbiór zasad etyki zawodowej prokuratorów (dalej: zbiór) przyjęty uchwałą Krajowej Rady Prokuratury, tej oryginalnej, nr 468/2012 z 19 września 2012 r., w drugim roku jej pierwszej kadencji. Przypomnijmy, że z mocy art. 24 pkt 15 u.p. uchwalenie zbioru było bezwarunkowym obowiązkiem tamtej rady. Obowiązek spełniono z nadwyżką. Uchwałę poprzedziła mozolna robota nad identyfikacją norm deontologicznych swoistych dla prokuratorskiej profesji, ich sformułowaniem w adekwatnym do takiego przedsięwzięcia metajęzyku, podziałem na nakazy i zakazy, usystematyzowaniem oraz domknięciem. Zasięgnięto opinii filozofów, znawców etyki (trochę kręcili nosem, ale summa summarum pochwalili). Tak oto zostały spisane, w układzie sekwencyjno-konsekutywnym, reguły o charakterze ogólnym (rozdział I), rządzące pełnieniem służby (rozdział II) i postępowaniem poza służbą (rozdział III). Całość zwieńczono postanowieniami końcowymi (rozdział IV), które otwiera § 26 z suplementarną klauzulą generalną instruującą, że w razie uzasadnionych wątpliwości co do tego, jak się zachować w danych okolicznościach, prokurator kieruje się najwyższymi, powszechnie akceptowanymi standardami moralnymi, bacząc, aby nie naruszyć żadnej z zasad etyki zawodowej określonych w zbiorze expressis verbis (ust. 1). Żeby zapobiec pieczeniarstwu, dodatkowo zastrzeżono, iż wzmiankowane wątpliwości prokurator rozstrzyga samodzielnie, na własne ryzyko (ust. 2), przy czym, odpierając zarzut naruszenia zasad „nazwanych", nie może zasłaniać się poradą lub punktem widzenia innego prokuratora ani poleceniem, zarządzeniem lub wytycznymi prokuratora przełożonego (ust. 3).

Zbiór stanowił sui generis klamrę spinającą współrzędne ówczesnego statusu prokuratora przewidziane w przepisach ustawowych i regulaminowych. Doprecyzowywał oraz specyfikował konsekwencje zasady niezależności prokuratorskiej w obydwóch aspektach. Akcentował osobistą odpowiedzialność za skutki poczynań lub zaniechań. Wprowadzał rygory surowsze od wystarczających do pozytywnej oceny postawy etycznej przeciętnego funkcjonariusza służby publicznej, nie wyłączając parlamentarzystów ani dzierżycieli tek ministerialnych. Tym przecież nie reglamentuje się zachowania w życiu prywatnym. Za przykład niech posłuży dyrektywa obligująca prokuratora, który naruszeniem omawianych zasad wyrządził szkodę na osobie lub w mieniu, by dążył do kompensacji uszczerbku, zanim poszkodowana osoba lub jednostka organizacyjna wystąpi o zaspokojenie roszczenia we właściwym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy (§ 6 ust. 2). Analogiczne samoograniczenia niósł zakaz udziału w związku, którego istnienie, ustrój lub cel nie mieszczą się w granicach obowiązującego porządku prawnego, oraz wspierania i promowania takich tworów (§ 22), a także zakaz ubiegania się o nienależne zaszczyty, zabiegania o skupienie uwagi mediów na swojej osobie lub działalności i uprawiania autoreklamy (§ 23). Restrykcje na niwie zawodowej nie ominęły żadnej strony stosunku służbowego. Prokuratorowi przełożonemu nakazano w szczególności powstrzymywać się od wydawania dyspozycji oraz udzielania porad, których realizacja naruszałaby jakąkolwiek zasadę etyki (§ 4). Prokuratora podległego skrępowano nakazem odpowiedniej reakcji na ekscesy etyczne kolegi, uznając za takową także odmowę wykonania, w całości lub w części, nieuprawnionych dyspozycji prokuratora przełożonego (§ 5 ust. 2-3). Co równie ważne, postanowienia zbioru podniesiono do rangi argumentów, na które można powołać się w postępowaniu dyscyplinarnym o uchybienie godności urzędu prokuratora bez względu na czas popełnienia przewinienia (§ 27 ust. 1).

Zatrzeć ślady

Ślady po zbiorze chciano zatrzeć trzema ruchami. Pierwszy to absolutna cisza w tej kwestii w regulacjach u.p.p. Drugim ruchem jest niebezpieczny kontratyp (okoliczność wyłączająca bezprawność deliktu) ustanowiony w art. 137 § 2 u.p.p., który w przekładzie na język potoczny oznajmia, że jeżeli prokurator działa wyłącznie w interesie społecznym, wolno mu wszystko. W trzecim przypadku rzecz w pozornie buchalteryjnym przepisie przejściowym art. 57 p.w.u.p.p. W godzinie zero obligował on do przekazania lege non distinguente wszelkiej dokumentacji ustępującej Krajowej Rady Prokuratury Prokuratorowi Generalnemu, przemilczając dalszy tryb postępowania z tym materiałem. Zaktualizował się przeto reżim ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1446), co in concreto oznaczało, że archiwalia ze zbiorem na czele mogły trafić do biurka obdarowanego w oczekiwaniu na redystrybucję do właściwego archiwum państwowego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 przywołanego aktu prawnego finał procedury powinien nastąpić niezwłocznie, toteż bez nieuzasadnionej zwłoki.