Nie pozwólmy umrzeć miastom

O reformie samorządowej, jednej z czterech wielkich reform rządu Jerzego Buzka, jest szczególnie łatwo mówić dzisiaj, w dniach faktycznego pogrzebu reformy emerytalnej, którą sami jej twórcy – dawni działacze AWS i partyjni koledzy Jerzego Buzka – uznają za złą, katastrofalną, szkodliwą, zabójczą dla finansów publicznych itp.

Z wypowiedzi twórców reformy samorządowej wyłaniają się wizje sentymentalne, polityczne, emocjonalne – mające niewiele wspólnego z chłodną kalkulacją ekonomiczną czy racjonalnym podejściem do zagadnień rozwoju gospodarczego. Racjonalność reformy sprowadzona jest do kategorii społecznych, konieczności budowy społeczeństwa obywatelskiego, budowy więzi obywatela i władzy, stworzenia systemu partycypacji w rządzeniu „małymi ojczyznami"...

Twórcom reformy chodziło o przekreślenie dorobku PRL i nawiązanie do dwudziestolecia międzywojennego, czyli jedynych nowożytnych doświadczeń republikańskich Polski. Chodziło o wymazanie PRL-owskiej, komunistycznej, obcej im ideologicznie i kulturowo przeszłości, zmiecenie resztek dawnego systemu ze struktury zarządzania państwem, wyjałowienie śladu po bolszewii, która przyjechała do Polski na sowieckich tankach.

Reforma miała zresztą także wielu zwolenników na lewicy i nie należy odmawiać jej niewątpliwych sukcesów szczególnie w aspekcie budowy więzi lokalnej społeczności i władz gminnych.

Zadłużone powiaty

Nie wolno jednak przemilczać całego katalogu błędów, pomyłek i niekonsekwencji, których obiektywnie nie dało się przy tak rewolucyjnej zmianie uniknąć. 120 ustaw powstawało w ciągu zaledwie pięciu miesięcy i, jak sami twórcy przyznawali, błędy wynikały z pośpiechu, ale też po części z braku możliwości odwołania się do doświadczeń z przeszłości. O błędach tych słyszymy dziś przy okazji każdej debaty o finansowaniu systemu oświaty, likwidacji szkół średnich, zadłużeniu szpitali, bizantyjskim przyroście administracji.

Powiaty są dziś zadłużone na ponad 10 mld zł. Powstały w oderwaniu od gmin, nie zostały wyposażone w odpowiedni system finansowania ani uprawnienia. Już w dniu ich utworzenia stały się zbędnym i kosztownym ogniwem ustroju państwa. Powiaty to ok. 8400 radnych oraz 1600 starostów i członków zarządów. Zatrudniają ponad 57 tys. pracowników (przyrost o 10 tys. w ciągu siedmiu lat), utrzymywanych w ponad 80 proc. ze środków państwowych. Średnia płaca urzędników powiatowych to 4000 zł (wobec średniej krajowej – 3500 zł).

Powiaty nie dają sobie rady z powierzonymi funkcjami: zamykane są szkoły średnie (już prawie 1000), likwidowany jest transport publiczny (zmalała o 50 proc. liczba podróżnych), zanikają domy kultury, muzea i teatry.

Twórcy reformy samorządowej emocjonowali się, że przekreślą dorobek PRL i wyjałowią ślad po bolszewii

25 proc. powiatów nie spełnia kryteriów, które stały u podstaw ich utworzenia. Powiat miał obejmować nie mniej niż 50 tys. mieszkańców i nie mniej niż pięć gmin (miasta na prawach powiatu – nie mniej niż 100 tys.). Ponadto powiaty nie są w stanie samodzielnie się utrzymać – ponad 70 proc. środków to transfery z budżetu centralnego przy jednoczesnym braku źródeł własnych dochodów. W rezultacie coraz więcej powiatów sięga już górnej granicy (czyli 60 proc.) zadłużenia. Oznacza to, że państwo może albo akceptować całkowitą degradację ich funkcji lub godzić się na stworzenie bajpasu finansowego dla bezpośredniego finansowania i oddłużania powiatowych jednostek – szpitali, szkół, muzeów.

Rozumiem sentyment działaczy samorządowych i urzędników, powiaty to świetnie płatne miejsca pracy, o 20 proc. wyższe niż podobne stanowiska w innych sektorach gospodarki. Są to również bardzo często jedyne dobrze płatne miejsca pracy w danym mieście. Polska jest jednak krajem wciąż zbyt biednym, żeby pozwolić sobie na tak drastyczną rozrzutność i utrwalanie systemu tylko dla samego jego trwania.

Kwitnące metropolie

Przyjrzyjmy się jeszcze przesłankom ekonomicznym dla utworzenia 16 województw.

PKB Polski (już przeliczony) był trzykrotnie mniejszy niż obecny. Dochody budżetowe również trzykrotnie mniejsze. Z perspektywy połowy lat 90. członkostwo w Unii Europejskiej wydawało się odległe i iluzoryczne. O nagłym pojawieniu się ponad 60 mld euro służących wsparciu rozwoju kraju z Funduszu Spójności nikt nawet nie marzył.

Było więc rozsądne skoncentrowanie środków przeznaczanych na rozwój regionalny, w warunkach biedy i głębokiego kryzysu gospodarczego, w kilkunastu wielkich metropoliach. Koncentracja kapitału, instytucji administracyjnych, wydatków służących zapewnieniu wzrostu oraz poprawy jakości życia w tych ośrodkach dawała jakąś szansę na zmianę sytuacji gospodarczej w kraju, w którym bezrobocie (według nowej, później wprowadzonej statystyki i zweryfikowanych danych dotyczących liczby ludności) przekraczało 20 proc.

Reforma z tego punktu widzenia spełniła swoją funkcję – udało się doprowadzić do stosunkowego rozkwitu 16 miast metropolitalnych, koncentracji wokół nich przemysłu, uratowania uniwersytetów, większości dużych ośrodków medycznych, przyciągnięcia inwestycji. Warszawa, Poznań, Kraków pod względem jakości życia, wysokości płac, atrakcyjności ofert pracy mogą konkurować z miastami w Europie Zachodniej.

W międzyczasie jednak zniknęły przesłanki, które stały u podstaw wówczas słusznej, choć wywołanej przymusem ekonomicznym polityki rozwoju.

Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, która narzuca krajom członkowskim inną filozofię rozwoju gospodarczego i społecznego. Zamiast rozwoju metropolitalnego UE promuje zrównoważony rozwój, stojący u podstaw polityki spójności – czyli tej polityki, z której Polska czerpie najwięcej korzyści.

Kiedy do Polski trafiły pierwsze strumienie środków UE oraz wybuchł jeszcze przedakcesyjny boom inwestycyjny, pojawiły się skutki uboczne strukturalnej terapii reformy administracyjnej.

Ukształtowany model infrastrukturalny podziału kraju na „16 silnych ośrodków i całą resztę" ma, jak się okazuje, swoje daleko idące konsekwencje. To wokół metropolii i między metropoliami zbudowana została sieć komunikacyjna (koleje, drogi) oraz telekomunikacyjna. To w metropoliach, a nie poza nimi, rozwija się państwowe szkolnictwo wyższe, w tym uniwersytety o największej podaży poszukiwanych fachowców (poza metropoliami powstają głównie uczelnie kształcące na potrzeby administracji lub edukacji). Na skutek tego następuje przenoszenie przemysłu z mniejszych ośrodków do tych, w których występują podstawowe czynniki lokalizacji (infrastruktura transportowa, kapitał ludzki).

Beneficjenci Unii

Mniejsze ośrodki, pozbawione zdolności do pozyskania wkładu własnego na odpowiednim poziomie, nie są w stanie prowadzić inwestycji mogących przyciągnąć poważny kapitał, dający miejsca pracy i zdolny do zmiany oblicza struktury zatrudnienia całego regionu. Nawet jeśli wykorzystanie środków UE „na głowę" wygląda w małych ośrodkach nieźle, to są to wydatki służące np. poprawie warunków życia (np. odrestaurowanie części miasta, zakup autobusów, budowa ścieżek rowerowych na ścianie wschodniej), ale niegenerujące impulsów do trwałego rozwoju gospodarczego.

W liczbach bezwzględnych wygląda to jeszcze gorzej – wśród dziesięciu największych beneficjentów środków UE nie ma żadnego miasta spoza największych metropolii.

Jeśli nie ma miejsc pracy – nie ma popytu na szkolnictwo wyższe o profilu innym niż ogólny. Nie ma dobrze płatnych miejsc pracy, zamiera sfera usług, szczególnie tych skomplikowanych, wymagających lepiej płatnych miejsc pracy dla fachowców.

Niedostatecznie rozwinięta infrastruktura kolejowa i drogowa wokół dawnych miast wojewódzkich, emigracja wykwalifikowanych pracowników do metropolii skutkują tym, że nie ma szansy na rozwój pracochłonnych gałęzi przemysłu. To zaś wpływa na obniżenie dochodów lokalnego samorządu, kłopoty z lokalnym popytem na usługi itd.

W rezultacie mamy wymuszone strukturalnie wymieranie dawnych ośrodków wojewódzkich. Dzieje się to pomimo często heroicznych wysiłków lokalnych władz i samorządowców. Charakter i kapitałochłonność inwestycji mogących odwrócić trend przekracza zdolności finansowe poszczególnych samorządów gminnych.

Gierek na sztandarach

Bieg wydarzeń można jeszcze odwrócić, dokonując na szczeblu centralnym zmiany strukturalnej; zmiany dostosowanej do realiów UE (z której Polska na razie nie planuje wystąpić) oraz zmiany priorytetów rozwoju regionalnego i polityki przemysłowej.

Naturalnie reforma, której symbolem jest hasło przywrócenia 49 województw, nie może się sprowadzać do prostego zabiegu administracyjnego. Musi być ściśle skorelowana z planowaniem alokacji środków UE oraz innych, głównie infrastrukturalnych działań państwa.

Na czy ta zmiana mogłaby polegać? Naturalnie na likwidacji powiatów, które w obecnym kształcie nie mają żadnego uzasadnienia dla funkcjonowania. Na przeniesieniu ośrodków o uprawnieniach obecnego województwa na poziom niższy, czyli bliższy obywatelom. To symboliczne 49 brzmi kusząco, ponieważ odwołuje się do znanej reformy strukturalnej Edwarda Gierka. Gdybyśmy jednak mieli odwoływać się do metodologii unijnej NUTS3, to 66 województw byłoby bardziej uzasadnione.

Taka reforma powinna być w pełni skorelowana z polityką budowy infrastruktury transportowej, szczególnie kolejowej, która warunkuje lokalizację przemysłu i na której sfinansowanie ze środków UE Polska może liczyć (nie wykorzystujemy nawet tych środków, które nam przysługują).