Jak naruszono konstytucję

W dyskusjach i w publikacjach na temat słynnych już nagrań pojawiają się skrajne stanowiska. Według jednych rozmowa była prywatna i obejmowała luźną wymianę myśli, wykazała troskę rozmówców o interes państwa i nic z tego, co pojawiło się w jej trakcie, nie naruszało postanowień konstytucji, a przestępstwem było samo nagranie. Według innych żadna rozmowa między wysokimi urzędnikami państwa dotycząca spraw służbowych nie jest prywatna, a kiedy dotyczy konkretnych przedsięwzięć projektów i strategii, tym bardziej wchodzących w zakres, który może być objęty tajemnicą służbową, a nie stanowi tylko wymiany myśli, powinna być przeprowadzana w przypisanych do tego warunkach. Podnoszono także, że w trakcie uzgadniania stanowisk doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych, fakt nagrania stanowi zaś przestępstwo, ale w tym przypadku może mieć ono pozytywne skutki dla życia politycznego w Polsce.

Poza bieżącą polityką

Polaryzacja stanowisk spowodowała, że do porządku dziennego przeszliśmy nad nieuprawnioną tezą o niemożliwości przygotowania w NBP zmian własnej ustawy. Zmusza to do rozważenia sposobu umocowania Narodowego Banku Polskiego, jego prezesa i Rady Polityki Pieniężnej w Konstytucji RP oraz przyczyn, dla których taki kształt to umocowanie przyjęło.

Zgodnie z konstytucją NBP jest odpowiedzialny za wartość polskiego pieniądza i to jemu przysługuje „wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej". Prezesa NBP powołuje Sejm na wniosek prezydenta RP. Nie może on należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej. Członków Rady Polityki Pieniężnej powołują spośród fachowców, w równej liczbie, prezydent RP, Sejm i Senat. Zadaniem RPP jest coroczne ustalanie założeń polityki pieniężnej i przedłożenie ich do wiadomości Sejmowi. Po zakończeniu roku budżetowego RPP składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej. Tyle na ten temat Konstytucja RP (art. 227).

Czy jest rzeczą z punktu widzenia Konstytucji RP właściwą, aby to rząd był organem przygotowującym nową ustawę o NBP?

Z powyższego jednoznacznie wynika, że depozytariuszami niezależności NBP – tj. banku centralnego – są z jednej strony prezydent RP, a z drugiej bezpośrednio władza ustawodawcza. Tym samym tylko te organy są uprawnione do podejmowania działań zapewniających tę należność oraz proponowania kierunków zmian w kompetencjach i metodach realizacji zadań NBP jako takiego, a w szczególności Rady Polityki Pieniężnej.

Takie umocowanie NBP wskazuje na to, iż troską prawodawcy było uniezależnienie instytucji odpowiedzialnej za wartość polskiego pieniądza od bieżących względów politycznych, a w szczególności od cyklu wyborczego. Chociaż więc oczywiście bank centralny w wielu swoich funkcjach musi współdziałać z władzą wykonawczą, w tym z organami wymiaru sprawiedliwości i ścigania, choćby w zakresie bezpieczeństwa pieniądza (tj. polskiej waluty) czy w zakresie fałszerstw. Musi też współpracować z resortem finansów, choćby w zakresie emisji pieniądza, ale jest to powiązanie funkcjonalne, a nie o charakterze zależności organizacyjnej. Trudno sobie wyobrazić brak współpracy między NBP i rządem, ale jednak oba te układy instytucjonalne kierują w swych decyzjach różnymi, często sprzecznymi, względami. Wynika to z różnic w pierwszeństwie wartości, które są odmienne dla każdej z tych instytucji. Zapewnienie kontradyktoryjności i równowagi stron w sytuacji wyboru polityki państwa służy interesowi publicznemu. Zachowanie ich wzajemnej autonomii jest więc sprawą pierwszorzędnej wagi.

Gdyby intencje ustawodawcy były inne, to konstytucja bezpośrednio podporządkowałaby NBP premierowi. W obecnej sytuacji zarówno prezes NBP, jak i skład RPP, wyłaniany jest bez udziału rządu. Prezes NBP przewodniczy RPP, ale to Rada ustala założenia polityki pieniężnej. Zlecenie tego zadania Radzie ma na celu zagwarantowanie, by prezes nie uległ czasem skłonności do włączania się do polityki.

Co z tą niezależnością

Reasumując, NBP i jego organy oraz Rada Polityki Pieniężnej są powoływane przez władzę ustawodawczą wraz z prezydentem RP jako instytucje współdziałające przy realizacji zadań publicznych i celów polityki oraz strategii średnio- i długoterminowych, ale są to organy niezależne wobec władzy wykonawczej.

Z tego punktu widzenia niepokoi nie tyle fakt prowadzenia rozmowy o wyraźnym charakterze negocjacji między dwoma wysokimi urzędnikami państwowymi oraz przedmiot tej rozmowy, ile wynikająca z tego akceptacja, iż to rząd ma dla prezesa banku, a tym samym jego zarządu i Rady Polityki Pieniężnej, określać kompetencje oraz przesłanki działań. Można więc zapytać, czy jest rzeczą z punktu widzenia Konstytucji RP właściwą, aby to rząd był organem przygotowującym nową ustawę o NBP. Skoro bowiem intencją ustawodawcy było konstytucyjne zapewnienie niezależności NBP od władzy wykonawczej, ze względu na odmienność interesów państwa realizowanych przez te dwa organy, a także ich możliwą kontradyktoryjność, to rząd w stosunkach z NBP staje się stroną, a nie instytucją zwierzchnią.

Z inicjatywą nowej ustawy o NBP może wystąpić zarówno sam Zarząd NBP, jak i Rada Polityki Pieniężnej, wskazując potrzebę, zakres i cele, przygotowując założenia, a nawet propozycje zmian. Jednak z inicjatywą ustawodawczą, a więc z projektem do laski marszałkowskiej celem wszczęcia w Sejmie prac nad nową ustawą, może wystąpić tylko prezydent RP lub Senat bądź też w przepisanym trybie posłowie. Teoretycznie, ponieważ gwarantami i sprawującymi kontrolę zwierzchnią są te organy państwa, to one, współdziałając, powinny wypracować razem w tych istotnych kwestiach kompetencji i zadań Zarządu NBP i Rady Polityki Pieniężnej wspólne stanowisko i projekt zmian.

W praktyce może to zrobić każdy z tych organów samodzielnie, uzgadniając projekt przed wniesieniem do Sejmu z pozostałymi. Rząd może formułować swoje wobec tej ustawy postulaty. Podejmowanie jednak własnej inicjatywy ustawodawczej przez rząd, co najmniej w zakresie, o którym tu mowa, wydaje się sprzeczne z duchem konstytucji i zagrożeniem dla samodzielności NBP.