Nowa konstytucja pomoże naprawić państwo

Gdyby redaktorzy przedwojennych pism politycznych, tacy jak Jerzy Giedroyc czy Wojciech Wasiutyński, nadzwyczajnym zrządzeniem losu mieli okazję obserwować obecne dyskusje polityczne w Polsce, ich pierwszym wrażeniem byłoby uczucie powierzchowności sporu i nieobecności w nim rzeczy istotnych.

Można sądzić, że przywitaliby z radością obecność tematyki konstytucyjnej jako zwiastującej powrót spraw ważnych dla Polski i przyszłości państwa. Z tych samych względów uważamy za niezwykle potrzebne wznowienie dyskusji konstytucyjnej i chcemy mieć pewność, że tym razem reforma konstytucyjna wraca jako poważny przedmiot refleksji i decyzji.

Zarazem praktyka ustrojowa państwa w ciągu ostatnich dziesięciu lat dowodzi w sposób niewątpliwy wadliwości przynajmniej niektórych rozstrzygnięć konstytucyjnych z 1997 roku. Parę zaś z tych wad leży u podstaw prawdziwych plag polskiego życia publicznego. Nieracjonalna konstytucyjna procedura tworzenia prawa spowodowała chaos prawny i inflację ustawodawstwa.

Dwugłowa egzekutywa zbyt często bywa egzekutywą sparaliżowaną. Polski korporacyjny ustrój sądownictwa należy – obok węgierskiego i włoskiego – do najbardziej anachronicznych i niewydolnych w Unii Europejskiej. Ale czasami szkody przynosi brak potrzebnych regulacji konstytucyjnych. Tak właśnie dzieje się ze standardami życia publicznego i instytucjami służącymi do ich egzekucji. Ich miejsce w konstytucji 1997 roku zastępują przywileje władzy.

Prawdziwym zagrożeniem dla prac konstytucyjnych jest zła metoda ich prowadzenia. Nasuwa się powiedzenie Kisiela, że metoda i styl mówią niekiedy więcej niż poglądy. Jeżeli chcemy dobrej konstytucji, nie możemy zgodzić się na podporządkowanie dyskusji na jej temat marketingowi politycznemu, który z góry zakłada, że pożądany skutek dyskusji osiąga się nie w sferze zmian ustrojowych, lecz partyjnych sondaży. Marketingowa logika pozwala na wysuwanie propozycji wewnętrznie niespójnych i nieodpowiedzialnych, a także na ich porzucanie w dogodnym momencie.

Nie można też zgodzić się na praktykę negatywnego kompromisu, myślenia i tworzenia konstytucji nie w celu umocnienia państwa, lecz po to, by osłabić politycznego przeciwnika, w tym bowiem wypadku myśl ustrojowa ustępuje krótkoterminowym kalkulacjom politycznym. Historia polityczna Polski XX wieku – nie tylko Trzeciej Rzeczypospolitej – jest pod tym względem bardzo wymowna.

Konstytucję marcową pisano przeciw Piłsudskiemu, endecja, która widziała potrzebę wzmocnienia władzy wykonawczej, zgodziła się na model ustrojowy o skrajnie parlamentarnym charakterze. Z kolei konstytucja kwietniowa wyrastała z pozytywnej wizji ustrojowej, ale została wynaturzona przez ordynację wyborczą, która uczyniła z parlamentu ciało fikcyjne.

Dominującym rysem przyjętej 11 lat temu Konstytucji III RP jest reguła blokowania, która wynaturzyła ideę podziału władzy. Podział władzy – w ujęciu klasycznym – odpowiada na zagrożenie monopolizowania władzy w rękach jednej siły politycznej, tymczasem w polskich warunkach działa reguła, która każdą z władz czyni słabą i niezdolną do wypełniania swoich zobowiązań.

Wypada zatem powiedzieć wyraźnie, jakie są warunki powodzenia reformy konstytucyjnej, i wskazać jej najważniejsze obszary. Punktem wyjścia powinno być przekonanie, że podstawowym motywem jest troska o budowę sprawnego i nowoczesnego państwa, nie zaś rozwiązanie konfliktu między PO a PiS. Trzeba zatem wzorem praktyki II Rzeczypospolitej wyjść od oceny wad ustrojowych, które obniżają możliwości polityki polskiej. Polska bowiem potrzebuje nowej konstytucji głównie dlatego, że aktualne regulacje ustrojowe umożliwiają władzę bez odpowiedzialności, uprawianie polityki pozbawionej ambicji osiągania konkretnych celów i uchylającej się od podejmowania wysiłku trudnych zmian.

Konstytucja z roku 1997 utrzymuje słabość państwa w wielu sferach, na czele z wymiarem sprawiedliwości, który ma fundamentalne znaczenie dla rządów prawa i obywateli. W tych warunkach polityka twórcza jest niemożliwa, stąd radykalny wzrost roli marketingu politycznego, który ma na celu kamuflowanie słabości rządzących.

Katalog istotnych obszarów i przesłanek zmian jest zresztą szerszy i nie może sprowadzać się do naprawy władzy wykonawczej. Reforma konstytucyjna musi również przynieść nowe rozwiązania odpowiadające na wyzwania obecności Polski w UE. Poważnym problemem jest kryzys partii politycznych, które wykorzystując uprzywilejowaną pozycję, przestały odgrywać istotną rolę w sferze pozytywnej selekcji kadr i programowania polityki państwowej i redukują swoje działanie do komunikacji z elektoratem i podtrzymywania teatralnej rywalizacji wyborczej.

Szanse prac konstytucyjnych zatem zależą od spełnienia kilku warunków, które oznaczają przyjęcie metody zrywającej z optyką czysto partyjną na rzecz optyki, w której pierwszorzędne znaczenie ma wypracowanie trwałych, spójnych i nowoczesnych zmian ustrojowych. Metoda ta wymaga rzeczywistego otwarcia debaty konstytucyjnej na głos ekspertów, praktyków życia publicznego i zainteresowanych problematyką państwową obywateli. Dlatego wskazujemy trzy zasadnicze warunki rewizji konstytucji.

Stworzenie nowej ustawy zasadniczej powinno mieć na celu budowę sprawnego i nowoczesnego państwa, a nie rozwiązanie konfliktu między PO i PiS

Po pierwsze, nowa konstytucja musi wyrastać z pozytywnej wizji ustrojowej i być aktem spójnym. Potrzebne jest nie tylko powierzenie władzy wykonawczej jednemu ośrodkowi odpowiedzialnemu za przywództwo i rządzenie – czyli prezydentowi bądź premierowi – ale również stworzenie sensownej całości ustrojowej. Nie można bowiem jednym tchem opowiadać się za kanclerskim modelem rządu i ordynacją większościową bez mechanizmów sprzyjających tworzeniu większości rządowej. Siła rządów kanclerskich powstaje w wyniku syntezy silnej pozycji szefa rządu i stabilnej większości parlamentarnej, czyli decyzyjności i pewności parlamentarnego poparcia.

Przypomnieć wypada, że do modelu rządów kanclerskich czy gabinetowych nie pasują instytucje demokracji bezpośredniej (referendum oraz ludowa inicjatywa ustawodawcza) wyrastające z nieufności do rządów parlamentarnych. Z kolei wybór ustroju prezydenckiego wymaga przemyślenia na nowo roli parlamentu, który nie będzie miał wpływu na władzę wykonawczą i skoncentruje się na aktywności ustawodawczej i kontrolnej.

Wymóg drugi to odbudowa zaufania do państwa i rzeczywisty wzrost wpływu obywateli na wybór politycznych rozwiązań. Utrzymanie oligarchicznego systemu partyjnego czyni niemożliwym rzeczywisty przełom ustrojowy. Idea jednomandatowych okręgów, z którą wiążemy nadzieję na pozytywną zmianę, nie rozwiązuje wszystkich problemów powstałych wskutek hegemonii kierownictw partyjnych. Należy wesprzeć ją ustrojowymi i politycznymi rozwiązaniami zwiększającymi wpływ obywateli na funkcjonowanie bliskich im partii, zwłaszcza na proces selekcji kandydatów w wyborach parlamentarnych i samorządowych.

Musimy także w końcu zdać sobie sprawę z tego, że wysiłek uszlachetniania ładu demokratycznego staje się coraz bardziej naglącym zadaniem nie tylko dla polskiej demokracji. Europejczycy w coraz większym stopniu ignorują całą sferę życia publicznego ze względu na jej coraz niższą ocenę moralną, świadomie wycofując się w ten sposób z roli obywateli.

W polskich warunkach przeciwdziałanie temu antydemokratycznemu procesowi wymaga pilnej konstytucyjnej interwencji w dwóch obszarach. Władza i polityka obwarowana musi zostać jasnymi standardami i normami sprawowania pod rygorem pozbawiania funkcji publicznych w postępowaniu przed Trybunałem Stanu. Zaś model prawodawstwa wymaga takiej przebudowy, która pozwoli choć trochę zbliżyć prawo do obywatela, znieść sprzeczności między przepisami, a zwłaszcza zahamuje lawinową inflację przepisów o randze ustawowej. Trzeba po prostu zacząć przywracać prestiż instytucji, jaką jest ustawa.

Wymóg trzeci wreszcie to dobra odpowiedź na wyzwanie uczestnictwa Polski w strukturach europejskich i na całkiem nowe znaczenie suwerenności. W tej dziedzinie płacimy cenę spóźnienia, albowiem konstytucja nie nadąża za zmianami zachodzącymi w UE.

Proces zmian prawa traktatowego UE był przyczyną żywej debaty konstytucyjnej we Francji i Niemczech. W latach 90. doszło do kilku nowelizacji konstytucji V Republiki w formule, w której dbano o aktywne uczestnictwo państwa w polityce europejskiej. W Polsce ratyfikacja traktatu odbywa się w sytuacji braku poważnej refleksji konstytucyjnej dotyczącej roli rządu, parlamentu, sądów i trybunałów w kształtowaniu wspólnego ładu europejskiego.

Podniesione przez nas argumenty wskazują na konieczność zastosowania takiej metody prac konstytucyjnych, która zakłada gruntowną i szeroką debatę zwieńczoną podjęciem strategicznych i spójnych rozstrzygnięć przed pracami legislacyjnymi. Dlatego podejmujemy się, wzorem doświadczeń II RP, rozpisania ankiety konstytucyjnej.

W okresie międzywojennym ankiety służyły do precyzyjnego definiowania słabości ustrojowych (ankieta pod redakcją prof. Władysława Jaworskiego z roku 1923) i definiowania zasadniczych rozwiązań ustrojowych. Ankiety, do której zaprosimy nie tylko – a nawet nie przede wszystkim – wybitnych konstytucjonalistów, lecz ekspertów różnych dziedzin, praktyków życia publicznego i jego komentatorów. Aby otworzyć perspektywę powszechnej debaty, umieszczamy jej tekst także na stronie internetowej www.polskaxxi.pl. Przed końcem 2008 roku przedstawimy opinii publicznej podsumowanie ankiety i nasz autorski do niej komentarz.