Janusz Jankowiak: Niestabilność stabilnych finansów publicznych

Przy okazji wielu spotkań słyszę pytanie, dlaczego, skoro stan finansów publicznych jest tak dobry, a deficyt sektora tak niski, rząd nie chce dodatkowo stymulować gospodarki w fazie spowolnienia wydatkami publicznymi, aż do traktatowej granicy 3 proc. deficytu. Odpowiedź na to pytanie jest banalna: rząd chętnie by to zrobił, ale nie może.

Reguła stabilizująca coraz bardziej uwiera

Nie może, ponieważ jest krępowany przez maksymalny możliwy wzrost wydatków publicznych, wytyczany przez antycykliczną stabilizującą regułę wydatkową (SRW). A w sytuacji znaczącego wzrostu wydatków zdeterminowanych, czyli w naszym przypadku, ta reguła coraz mocniej uwiera.

Niski deficyt sektora w górnej fazie cyklu koniunkturalnego powinien być dla zrównoważonej gospodarki stanem normalnym, a nie czymś nadzwyczajnym. SRW tłumi dynamikę wydatków we wzrostowej fazie cyklu i pozwala ją podnieść w dolnej fazie.

Poprawa wyniku sektora finansów publicznych (SFP) w ostatnich latach jest niczym więcej niż tylko prostą konsekwencją funkcjonowania stabilizującej reguły wydatkowej. I to pomimo tego, że dynamika wydatków w Polsce w ostatnich kilku latach należała do najwyższych w Unii Europejskiej.

Polska gospodarka w roku 2019 była wciąż jeszcze w dojrzałej fazie cyklu. W 2020 wraz z wyhamowaniem tempa wzrostu przyjdzie możliwość zwiększenia wydatków dopuszczana przez SRW. Ale nie tak wielka, by pokryć nie tylko standardowy wzrost wydatków sektorowych, ale również przekraczający 11 mld zł koszt wypłaty tzw. 13. emerytury.

Stąd wzięło się w roku 2020 nagięcie stabilizującej reguły wydatkowej poprzez wyrzucenie poza obszar sektora finansów publicznych, który ona obejmuje, łącznie około 17 mld zł wydatków (czyli 0,8 proc. PKB) i włącznie ich do państwowych funduszy celowych, głównie do przekształconego w tym celu tzw. Funduszu Solidarnościowego, gdzie uplasowano nie tylko 13. emeryturę, ale także zasiłki pogrzebowe.

Więcej sztywnych, czyli...

Przy ocenie stanu finansów publicznych błędem jest skupianie uwagi na budżecie państwa. To ledwie połowa sektora publicznego. Budżet może być zrównoważony, a wynik całego sektora w ujęciu przyjmowanym przez Eurostat będzie i tak gorszy, o ile w pozostałych jego elementach, poza budżetem państwa, uplasowane zostaną różne sztywne wydatki, na które nie pozwala SRW. A z takimi właśnie wydatkami zdeterminowanymi mamy coraz większy problem.

Wydatki sztywne budżetu zostały podniesione przez transfery socjalne w kilku kolejnych etapach ściśle skorelowanych z wyborczym cyklem politycznym. Przy czym wciąż jeszcze nie wiadomo, czy to na pewno koniec wzrostów.

Dopóki bowiem przez pełen proces legislacyjny nie przejdą zasady wypłat tzw. powtarzalnych 13. czy 14. emerytur i dopóki nie wrócą one tam, gdzie zgodnie z ich charakterem powinny się znaleźć, czyli nie w państwowym funduszu celowym, ale w wydatkach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wymagających zwiększonej dotacji z budżetu, traktować je należy jako wydatki epizodyczne, a nie zdeterminowane.

Gdybyśmy jednak te znane już wydatki zaliczyli teraz do zdeterminowanych, to w latach 2015–2020 wydatki sztywne z tytułu samych transferów wzrosłyby o ok. 60 mld zł (3 proc. PKB), a ich udział w wydatkach budżetu ogółem w relacji do poziomu planowanego na rok 2020 wzrósłby o ok. 6,7 pkt proc., zbliżając się niebezpiecznie do 78 proc. Taka dynamika przyrostu wydatków sztywnych, jak i ich udział w budżecie państwa byłyby ewenementem w UE.

...mniej elastycznych

Do czego to prowadzi? Tak wysoki udział wydatków sztywnych, głównie transferów o charakterze socjalnym, sprawia, że w fazie dekoniunktury, kiedy cykliczne dochody państwa spadają, rośnie deficyt. Pojawia się też potrzeba oszczędzania na wydatkach elastycznych, czyli głównie prorozwojowych, inwestycyjnych. Ale spada także finansowanie wynagrodzeń w sektorze publicznym. I – przede wszystkim – powiększa się niedofinansowanie usług publicznych. Obniża się ich – i tak niewysoka przecież – jakość. Rośnie zadłużenie szpitali. Rosną wydatki sektora lokalnego na edukację. Mnożą się strajki.

Brak wydatków prorozwojowych, inwestycyjnych, wywołany przygniatającym udziałem wydatków zdeterminowanych, ogranicza pole manewru w polityce gospodarczej. Bo na nic, co potrzebne dla wzrostu potencjału czy podniesienia jakości usług publicznych, nie ma pieniędzy. Nie ma z czego sfinansować choćby transformacji energetycznej.

Słabną automatyczne stabilizatory, bo w dolnej fazie cyklu koniunkturalnego nie ma miejsca na dodatkowe wydatki. A trwa walka o sfinansowanie wydatków zdeterminowanych. Na polu tej walki – istnieje takie ryzyko – polec mogą również reguły limitujące ustawowy możliwy maksymalny przyrost wydatków sektora w kolejnych latach. Finanse publiczne ryzyka nie lubią. Stają się przez to rozchwiane, niepewne i niestabilne.

Rząd chwali się stabilnymi finansami publicznymi i zerowym deficytem budżetu państwa zapisanym w tegorocznym projekcie. Tymczasem Polska ze swoim sięgającym 0,2 proc. PKB deficytem SFP uplasowała się w 2018 roku w połowie unijnej stawki. I co ważniejsze – w ujęciu strukturalnym, czyli po oczyszczeniu z wpływu koniunktury, nasz wynik był gorszy niż przeciętna dla UE.

W roku 2020, nawet bez uwzględnienia wydatków na tzw. 13 emeryturę, deficyt będzie już wyższy niż w większości krajów Unii. Polska wciąż nie osiąga tzw. średniookresowego celu fiskalnego (MTO) w postaci 1-proc. deficytu strukturalnego. Trudno się dziwić, że zwracają na to uwagę systematycznie i Komisja Europejska, i agencje ratingowe.

Komisja zresztą, zniecierpliwiona pomijaniem jej ponawianych rekomendacji, zaproponowała rządom w nowej średniookresowej perspektywie finansowej na lata 2021–2027 marchewkę, czyli 25 mld euro na wsparcie reform. Ten nowy instrument finansowy ma oferować wszystkim państwom członkowskim dodatkowe możliwości wsparcia przy realizacji priorytetowych reform strukturalnych, zwłaszcza tych wypunktowanych wcześniej przez Komisję w ramach europejskich semestrów. Dotyczy to więc również zbiegania wyniku strukturalnego SFP w kierunku MTO.

Co robić, a czego z pewnością nie

Wydatki sztywne da się obniżyć na kilka sposobów. Po pierwsze, można oczywiście je zracjonalizować, tzn. kierować transfery tam, gdzie będą one nie tylko najbardziej efektywne, ale też mniejsze. Po drugie, można wydatki zamrozić, przez co w miarę wzrostu nominalnego PKB ich udział w wydatkach ogółem będzie spadał za sprawą inflacji. Po trzecie, część wydatków, które ponieść koniecznie trzeba, zależy bezpośrednio od polityki gospodarczej. Tak jest choćby z kosztami obsługi długu: mniejszy dług zawsze – bez względu na warunki rynkowe – oznacza niższe koszty.