Efektywne zarządzanie długiem podstawą rozwoju lokalnego

Jednostki samorządu terytorialnego są największym inwestorem w polskim sektorze publicznym. Ich wydatki ponaddwukrotnie przekraczają te z budżetu państwa. Jednak w porównaniu z samorządami w krajach starej Unii w polskich występuje wciąż pokaźna luka infrastrukturalna.

Finansując inwestycje, samorządy korzystają ze środków zewnętrznych – pożyczek, obligacji i kredytów długoterminowych. Konieczność zaciągania długu wynika po pierwsze z ogromnej skali potrzeb, po drugie z zapewnienia przez JST odpowiedniego poziomu współfinansowania projektów unijnych.

Plan finansowy Narodowego Programu Spójności (narodowych strategicznych ram odniesienia) na lata 2008 – 2013 przewiduje 11,86 mld euro (w cenach z 2004 r.) z krajowych pieniędzy publicznych na współfinansowanie projektów funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności, z czego połowę ma zapewnić budżet państwa, a połowę – jednostki samorządu terytorialnego. Dla samorządów oznacza to konieczność zapewnienia współfinansowania na średniorocznym poziomie przekraczającym 3 mld zł rocznie, czyli odpowiadającym nakładom na współfinansowanie w rekordowym pod tym względem 2006 r.

Zarządzanie długiem staje się jednym z najważniejszych elementów gospodarki finansowej i zarządzania finansowego w JST. Od stopnia efektywności zarządzania długiem zależy nie tylko rzeczywisty koszt obsługi zadłużenia – coraz bardziej istotny dla budżetów JST – lecz także sama możliwość pozyskania środków pożyczkowych w odpowiedniej wielkości i odpowiednim czasie. Analiza dotychczasowych doświadczeń polskich samorządów wskazuje jednak, że jakość zarządzania długiem pozostaje na dosyć niskim poziomie.

Można wyróżnić kilka podstawowych dziedzin zarządzania długiem, których poprawa mogłaby zasadniczo się przyczynić do wzmocnienia konkurencyjnej pozycji samorządów jako uczestników rynku kapitałowego: wieloletnie planowanie finansowe, organizację procesu zarządzania długiem i stosowanie „technicznych” narzędzi zarządzania. Wśród JST efektywnie zarządzających długiem dominują miasta na prawach powiatu. Najlepiej opracowują wieloletnie plany finansowe oraz wieloletnie plany inwestycyjne – na okres powyżej siedmiu lat.

Jednak w zdecydowanej większości samorządów plany te obejmują trzy lata (minimum wymagane przez ustawę) i opracowywane są tylko w jednym wariancie. Prognozy kwoty długu – stanowiące obowiązkowy załącznik do uchwał budżetowych – dotyczą w wielu przypadkach tylko długu istniejącego, co świadczy o iluzoryczności planowania finansowego w ogóle.

O ile stosowanie niektórych narzędzi planowania wieloletniego zostało wymuszone przez regulatora (ustawę), o tyle w pozostałych dziedzinach zarządzania długiem przestrzeganie dobrych praktyk zależy wyłącznie od woli (i wiedzy) poszczególnych JST.

Tylko nieliczne samorządy opracowują strategie zarządzania długiem i w tych strategiach definiują cele pozyskiwania przychodów z tytułu zaciągniętego długu, maksymalny okres spłaty zadłużenia (wymagalności), tryb podejmowania decyzji w sprawie wyboru formy długu czy zasady ograniczania ryzyka finansowego związanego z zadłużeniem.

W związku z tym decyzje dotyczące pozyskiwania długu podejmowane są najczęściej ad hoc. W jeszcze mniejszej liczbie JST istnieją specjalne jednostki lub osoby odpowiedzialne za zarządzanie długiem. Ponadto samorządy przeważnie nie dostrzegają znaczenia instrumentów podnoszących ich wiarygodność kredytową i umożliwiających uzyskanie korzystniejszych warunków finansowania, takich jak rating czy program relacji z inwestorami. Również w tym obszarze zdecydowanie wyróżniają się miasta na prawach powiatu, chociaż te, które mają rating międzynarodowy lub krajowy, wciąż stanowią mniejszość.

Należy podkreślić, że JST w ogóle nie korzystają z instrumentów pochodnych („technicznych” narzędzi zarządzania długiem) w celu zabezpieczenia się przed ryzykiem. W pewnej mierze wynika to z niejasności prawa w tym zakresie. Żaden przepis wyraźnie nie upoważnia ich do korzystania z instrumentów pochodnych na potrzeby zarządzania długiem. Nie rozróżnia się również korzystania z instrumentów pochodnych w celu zarządzania długiem oraz w innych celach (np. w inwestycyjnych). Dług nominowany w walutach obcych oraz nieliczne publiczne emisje obligacji są, oprócz nielicznych wyjątków, domeną miast na prawach powiatu.

Jednostki samorządu terytorialnego są największym inwestorem w polskim sektorze publicznym

Popularność niepublicznych emisji obligacji w małych gminach, także wiejskich, wynika przede wszystkim z nieuzasadnionego uprzywilejowania emisji papierów wartościowych w porównaniu z zaciągnięciem kredytu w ramach zamówień publicznych (zakup usług finansowych związanych z emisją papierów wartościowych nie podlega ustawowej regulacji).

Główną obserwacją wynikającą z analizy gospodarki finansowej polskich samorządów jest relatywne niski stopień wypełniania standardów efektywnego zarządzania długiem. Zasadniczymi tego przyczynami są: ułomności regulacji prawnych oraz wadliwa struktura rynku. Ponadto dotychczasowa aktywność regulatora skoncentrowała się na tworzeniu instrumentów miękkiego i bardzo miękkiego finansowania inwestycji samorządowych, a nie na stymulowaniu rozwoju komunalnego rynku kapitałowego.

Możliwości korzystania przez JST ze środków zewnętrznych na finansowanie inwestycji z pewnością się pogorszą w latach 2008 – 2013.

Już wkrótce komunalny rynek kapitałowy może być mniej dostępny dla samorządów, a stopy procentowe – znacznie wyższe niż ostatnio. Będzie to następstwem istotnego wzrostu zapotrzebowania jednostek samorządowych na kredyty w celu zapewnienia współfinansowania znacznie większych niż dotychczas środków z budżetu Unii Europejskiej oraz rezultatem zmniejszania się nadpłynności w sektorze bankowym.

Jednostki samorządu terytorialnego, które do tej pory nie wykształciły dobrych praktyk w zakresie obecności na rynku kapitałowym i zarządzania zadłużeniem, poniosą w najbliższych latach konsekwencje dotychczasowych zaniedbań.

W niektórych przypadkach korzystanie z pożyczek może się okazać w ogóle niemożliwe, w większości innych będzie możliwe, ale przy znacznie wyższym niż obecnie koszcie obsługi wyemitowanych obligacji i zaciągniętych kredytów.