Do unii bankowej bez pośpiechu

"Rz": Jak pan ocenia stanowisko polskiego rządu w sprawie unii bankowej?

Wojciech Kwaśniak:

Rząd przekazuje czytelne i racjonalne stanowisko sprowadzające się do trzech elementów. Po pierwsze wszelkie działania dotyczące zwiększenia stabilności strefy euro są dla Polski ważne , bo zmniejszają prawdopodobieństwo transferowania ryzyka na nasz rynek. Po drugie kwestia naszego udziału lub nie ma dwa wymiary: krótkoterminowy, czyli samej decyzji oraz długoterminowy, związany z tym, że w jakiejś perspektywie będziemy prawdopodobnie przystępowali do strefy euro, więc dobrze byłoby mieć wpływ na podstawowe zasady w oparciu, o które będzie funkcjonował europejski nadzór, nawet biorąc pod uwagę, że teraz do niego nie przystąpimy.

A jaka jest pana ocena tych propozycji?

W Unii Europejskiej od ponad 1,5 roku funkcjonuje system nadzoru oparty na rozwiązaniach przygotowanych przez grupę de Larosiere'a i zaakceptowanych na szczeblu politycznym. Niedawno pojawił się nowy pomysł, który wymaga głębokiej analizy i odpowiedzi na pytanie jakie są argumenty, które powodują, że w tak krótkim czasie odchodzimy od modelu de Larosiere'a na rzecz zasadniczo innego, nowego modelu. Najlepiej byłoby gdyby to nie politycy, ale eksperci, którzy pisali raport de Larosiere'a odnieśli się do proponowanych zmian.

Gdybyśmy już mieli podejmować decyzję o wejściu do unii bankowej, co by pan rekomendował?

Jeśli podejmowane są decyzje systemowe, to konieczna jest analiza skutków wprowadzenia określonych rozwiązań. Oczywiście jest obszar działań kryzysowych, gdy trzeba podejmować decyzje w krótszym okresie, ale jak na razie przywołana argumentacja w przypadku kolejnej reformy nadzoru nie jest przekonywująca.

Generalnie reformy nadzoru powinno się przeprowadzać w czasach stabilności na rynkach i rozkładać w czasie, tak aby nie destabilizować pracy nadzoru. Plan nowej organizacji systemu nadzoru europejskiego ma objąć wszystkie banki strefy euro. Nadzór ma być sprawowany przez EBC. Już w czerwcu 2007 r. napisałem w „Rz" artykuł, w którym postulowałem, żeby tak umiejscowionym nadzorem zostały objęte największe europejskie banki. Jednak EBC nie jest w stanie efektywnie nadzorować wszystkich banków europejskich, bo jak sobie można wyobrazić sprawowanie przez EBC efektywnej kontroli – w przypadku Polski – nad pojedynczymi bankami spółdzielczymi, a wkrótce także SKOK-ami? Wprawdzie jest koncepcja delegowania wybranych kompetencji do nadzoru lokalnego, ale każdy kto zajmował się nadzorem wie jak ogromna jest różnica jakościowa w efektywnym nadzorze między działaniem w ramach własnych oraz delegowanych kompetencji.

Dlatego uważam, że EBC powinien kontrolować bardzo wąską grupę banków, ale nie grup bankowych, wyselekcjonowanych według dwóch podstawowych kryteriów: wielkości aktywów w stosunku do PKB kraju macierzystego (czyli głównie banków których aktywa są równe lub większe od PKB i nie ma woli, aby dzielić te banki na mniejsze) oraz stanu finansów publicznych danego państwa macierzystego.

Dziś podstawowym problemem destabilizującym rynki finansowe nie są same banki, ale ryzyko niewypłacalności niektórych państw, których sytuacja nie jest obojętna dla stabilności banków zaangażowanych w papiery wyemitowane przez rządy tych państw lub istotnie zaangażowanych w kredytowanie podmiotów z danego rynku. Dlatego powstanie nadzoru europejskiego samo w sobie nie uzdrowi sytuacji. Potrzebne są reformy, które doprowadzą w pierwszym rzędzie do poprawy sytuacji samych państw, a nie banków.

Jaki powinien być harmonogram wprowadzania takiego europejskiego nadzoru?

EBC musi mieć czas, żeby się przygotować do tej roli. Przejęcie nadzoru nad grupą 5-6 banków powinno zająć przynajmniej rok, i to byłby ambitny termin. To jest proces budowania zasobów ludzkich, metodologiczny, sprawozdawczy, ale też prawny. Uczestnicy rynku muszą wiedzieć jaka jest procedura w sytuacji możliwych sporów z nadzorem, a przecież wszystkie decyzje nadzorcze podlegają kontroli sądowej.

Czy uzasadnione są nasze obawy , że nowy system nadzoru i unii bankowej odbierze najważniejsze kompetencje nadzorom lokalnym i to nie KNF będzie decydował o zgodzie na połączenia czy przejęcia banków?

To jest kwestia relacji między państwami macierzystymi banków będących w unii a krajami w których działają ich banki zależne, czyli tzw. relacji home – host, a przywołane kompetencje nadzorcze są szczególnie ważne. Fundamentalna jest kwestia czy przystąpienie do unii byłoby związane z tym samym zakresem naszych uprawnień decyzyjnych oraz dostępem do finansowania jak w przypadku uczestników ze strefy euro. To jest zasadniczy problem, bo przystąpienie do unii bankowej na obecnie projektowanych zasadach nie dałoby Polsce równych praw ani pod względem wpływu na podejmowane decyzje, ani w dostępie do płynności z EBC, ani w dostępie do środków z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego. Natomiast problem relacji nadzorczych home-host , ważny dla efektywnego nadzoru, tak czy inaczej się pojawi w odniesieniu do grup bankowych, których podmioty dominujące będą w unii bankowej, bez względu na to czy my do niej przystąpimy czy nie. To jest kwestia zakresu podejścia grupowego do wykonywania ważnych uprawnień w odniesieniu do transgranicznie działających grup bankowych w relacji do efektywnych kompetencji decyzyjnych nadzorów kontrolujących lokalne podmioty zależne. Wejście w życie projektu dyrektywy CRD IV, który odstępuje od reguł Bazylei III w wybranych obszarach oraz projektu dyrektywy dotyczącej resolution, czyli uporządkowanej likwidacji banków w obecnie projektowanym kształcie, w mojej ocenie miałoby poważny wpływ na sytuację dużej grupy polskich banków, ponieważ 57 proc. aktywów całego systemu bankowego należy do instytucji zależnych od grup bankowych pochodzących z UE. Zdecydowana większość polskiego sektora i przywołanych banków to banki giełdowe, a w związku z tym problem dotyczy szerszego wymiaru, związanego nie tylko z funkcjonowaniem i rozwojem tych banków, ale z wpływem na cały krajowy rynek kapitałowy. Pamiętajmy, że akcje banków znajdują się w portfelach wielu funduszy, w tym OFE.

Zakładając hipotecznie, że jesteśmy w unii bankowej i któraś z dużych europejskich grup chce sprzedać polski bank , który jest jego spółką zależną np. inwestorowi który nie byłby dobry z punktu widzenia interesów polskiej gospodarki, to czy polski nadzór będzie miał wpływ na zgodę na taką transakcję?

Nadzorca europejski ma wydawać główne zezwolenia, kształtować politykę nadzorczą oraz nakładać kary. My bylibyśmy członkiem pewnych komitetów, w których moglibyśmy przedstawiać swój pogląd, ale nie wiadomo jakie miałoby to przełożenie na podejmowane decyzje. Do efektywnego sprawowania nadzoru potrzebne jest wypełnienie całej listy warunków określonych przez Komitet Bazylejski, a jednym z nich jest niezależność oraz adekwatne zasoby i decyzyjność. Jeśli więc oceniamy ten projekt z punktu widzenia wyłącznie pojedynczego państwa i nadzoru krajowego, to dziś ma on prawo do niezależności w granicach znacznie szerszych niż te, które miałby w nowym modelu. W praktyce oznaczałoby to, że europejska grupa bankowa nie będzie się liczyła z lokalnym nadzorcą, bo dla niej realnym partnerem będzie nadzorca unijny. Dlatego grupy prowadzące działalność transgraniczną od lat chcą jednego nadzoru oraz pełnej swobody w transgranicznym przepływie kapitału i płynności od podmiotów zależnych, bo to zmniejszyłoby koszty ich funkcjonowania. Jednocześnie w propozycjach nowego modelu kwestia obowiązków właścicieli banku oraz macierzystych systemów gwarancji depozytów, w sytuacji wystąpienia problemów na rynku jest niedopowiedziana i odłożona w czasie.

Jakie są inne zastrzeżenia do tej koncepcji?

My przez ostatnie 20 lat w praktyce odrobiliśmy lekcje rekomendowane nam przez MFW i Bank Światowy i mamy system bankowy, który może nie jest ogromny w relacji do gospodarki, ale jest bezpieczny i stabilny, szybko rosnący, oparty na wysokim kapitale dobrej jakości, z konkretnymi właścicielami, dobrze zabezpieczony płynnościowo. Rynkowa wycena niektórych polskich banków jest niekiedy wyższa niż ich podmiotów dominujących, mimo że ich wielkość sięga 10% aktywów całej grupy. Mamy system gwarancji depozytów, w którym są odłożone realne pieniądze, a nie tak jak w niektórych krajach unijnych jedynie zobowiązanie państwa. Mamy twardo określone obowiązki wynikające ze sprawowania funkcji właścicielskiej w polskich bankach adresowane do ich właścicieli. Mamy dużą dyscyplinę i przejrzystość rynkową, bo kluczowe banki to banki giełdowe. Bierze się to z uprawnień oraz budowanego latami autorytetu nadzorcy. Zmiana modelu spowoduje, że funkcje zarządcze w bankach zależnych będą w praktyce lokowane za granicą, w macierzystych krajach inwestorów, a na poziomie krajowych banków pozostaną głównie funkcje sprzedażowe, zaś nadzór krajowy utraci swoją skuteczność.

Czyli na dziś, na podstawie tych propozycji, które znamy, jaka byłaby rekomendacja KNF w sprawie ewentualnego przystąpienia do europejskiego nadzoru oraz unii bankowej?

Biorąc pod uwagę projekt, który został zaprezentowany, odpowiedź brzmiałaby „na takich warunkach nie", ale pamiętajmy , że są to propozycje przedstawione do dyskusji i negocjacji – trzeba brać w nich aktywny udział, nie tylko z punktu widzenia najbliższych decyzji, ale także z punktu widzenia świadomości, że jako członkowie UE tak czy inaczej będziemy w jakimś stopniu uczestnikami tego modelu w przyszłości, dlatego on musi być sprawny i efektywnie działający od samego początku. Ostateczny model dopiero powstanie w wyniku dyskusji.

A czy unia bankowa może być rozwiązaniem kryzysu w Europie?

Takiej pewności nie ma, a nawet jest to mało prawdopodobne w obecnych warunkach. Podzielam pogląd, że gdyby niektóre elementy takiego rozwiązania zostały wprowadzone przed kryzysem to mogłyby zmniejszyć koszty kryzysu, natomiast wprowadzanie go w momencie gdy głównym problemem jest ryzyko niewypłacalności niektórych państw nie tylko nie zlikwiduje problemów, ale grozi dodatkowym ryzkiem zdestabilizowania pracy nadzoru. Natomiast pozwoli uruchomić dodatkowe środki finansowe na wsparcie zagrożonych państw i oczywiście da dodatkowy czas, bo politycy strefy euro swoimi decyzjami ciągle kupują czas.

Niedługo SKOK-i zostaną objęte nadzorem i za kilka miesięcy będą musiały przekazać zaudytowany raport? Czy to pozwoli na realna ocenę systemu kas?

My mamy już pewną wiedzę i ograniczony obraz systemu kas na podstawie dostępnych nam źródeł, a zostaną one pogłębione badaniem audytorskim przewidzianym ustawą, które ma pokazać obraz finansów i poziom ryzyka w kasach.

Czy KNF będzie chciała poznać również dane spółek zależnych systemu SKOK, które są zarejestrowane za granicą, np. w Luksemburgu?

Zgodnie z ustawą będziemy nadzorować system SKOK i związki z podmiotami stworzonymi przez ów system, podobnie jak w bankach, gdzie przedmiotem naszej oceny są także ich związki kapitałowe z innymi podmiotami będącymi w bliskich powiązaniach.

Po wakacjach była zapowiadana decyzja w sprawie ewentualnej zgody KNF na połączenie BZ WBK i Kredyt Banku. Kiedy można jej oczekiwać?

Sprawa jest przedmiotem analizy, wymiany korespondencji i spotkań. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy, która dotyczy dwóch dużych banków giełdowych, które są podmiotami zależnymi od dwóch banków pochodzących z różnych państw unijnych i w związku z ujawnionymi w ostatnich miesiącach ryzykami natury systemowej dotyczącymi kraju głównego inwestora, dokładny termin wydania decyzji nie jest na razie możliwy do określenia.

Ryzyka systemowe mające największy ciężar gatunkowy są uwzględniane przez nadzór, ale nie są aktualnie zależne ani od nadzoru, ani od banku, który ma się stać podmiotem dominującym w nowym banku, nawet uwzględniając szeroki zakres jego działalności międzynarodowej na różnych rynkach i zdywersyfikowaną strukturę bilansu. Jeśli ma powstać w Polsce trzeci co do wielkości bank detaliczny, opierający swoją działalność na depozytach ludności, to na KNF ciąży obowiązek uwzględnienia wszystkich ryzyk, które się ujawniają nie tylko w krajowym, ale także w międzynarodowym wymiarze i które w dłuższym terminie mogą się ujawnić i oddziaływać na połączony bank. Inwestor belgijski tylko dlatego zamierza wyjść z polskiego rynku, że w przeszłości korzystał z pomocy publicznej i decyzją Komisji Europejskiej został zobowiązany do określonego zachowania. Dlatego my musimy mieć pewność, że bank który powstanie będzie miał stabilną sytuację, także jeśli chodzi o ratingi własne. Musimy zadbać o to, żeby nie okazało się, że powstanie, nowy połączony bank, a w krótkiej perspektywie na skutek ewentualnej decyzji KE w związku z pomocą publiczną dla grupy bankowej okaże się, że będziemy szukali nowego inwestora. Nadal pewne procesy i decyzje związane z udzieleniem pomocy UE dla rządu hiszpańskiego jeszcze nie zostały rozstrzygnięte, tak jak i ewentualne publiczne wsparcie dla wybranych hiszpańskich banków.

Jeśli okoliczności pozwolą decyzja zostanie podjęta przed końcem roku, ale w sprawach takiej wagi przepisy nie wiążą nas określonymi terminami.

Nowego inwestora szuka także Alior, a z informacji rynkowych wynika, że wśród zainteresowanych są fundusze private equity. Czy nadzór wydałby zgodę na przejęcie takiego banku przez fundusz?

Nie chcę odnosić się do sprawy przywołanego banku, ale podstawą naszej polityki jest, że w bankach muszą być długoterminowi, stabilni inwestorzy, którzy ponoszą główną odpowiedzialność za sposób funkcjonowania kontrolowanej instytucji. Oznacza to, że nie akceptujemy sytuacji gdy takich inwestorów nie ma, ponieważ w takim przypadku głównym, cichym wspólnikiem jest polski podatnik. Jeśli chodzi o fundusze private equity nasze stanowisko jest jasne. Jesteśmy negatywnie nastawieni do sytuacji, w której w banku - dużym lub średnim opierającym swoją działalność na depozytach ludności - fundusz private equity byłby podmiotem dominującym lub wiodącym w strukturze właścicielskiej.