Najbliższe 12 miesięcy to kalendarzowy super rok wyborczy w Polsce: przyszłej jesieni odbędą się wybory parlamentarne, za nieco ponad pół roku wybory prezydenckie a za kilka dni wybory samorządowe. Konkurs na najciekawsze obietnice wyborcze ruszył na całego już kilka tygodni temu. Jak zawsze, politycy agresywnie ruszyli do walki o to kto obieca najwięcej. Wśród fali pomysłów prezentowanych przez potencjalnych radnych można jednak wyłapać takie, które nie są etatystyczne, a których wdrożenie mogłoby skutkować poprawą działania gospodarki na poziomie lokalnym. Jednak, wbrew powszechnej opinii, głównym wyzwaniem dla rozwoju samorządów nie jest brak wiedzy jaką politykę regionalną należałoby uruchomić ani jak nią zarządzać. Największą barierą dla rozwoju gospodarczego na poziomie lokalnym są nieefektywne instytucje, od których zależy m.in. to:
Wszystko zaczyna się od wyborów
Bez wątpienia najważniejsze jest, aby wyłonić odpowiednią osobę, która zajmowałaby się samorządami. Do tej pory system wyborów był tak skonstruowany, że wybieraliśmy nie kandydatów a partie. Skutkowało to nie tylko większym rozdrobnieniem sił politycznych, ale również większą niestabilnością i brakiem osobistej odpowiedzialności wyłanianych polityków przed wyborcami. Dlatego wybory samorządowe w 2014 r. będą wyjątkowe m.in. z powodu wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych. Upraszczając, polega to na tym, iż w danym okręgu do zdobycia jest jeden mandat – tak więc osoba z największą liczbą głosów „wygrywa wszystko”. Naturalnym skutkiem tego mechanizmu jest wprowadzenie osobistej i bardzo klarownej odpowiedzialność radnego przed obywatelami w jego okręgu wyborczym. Ponadto, naukowo udowodniono, że jednomandatowe okręgi wyborcze doprowadzają do dwubiegunowej sceny politycznej (tzn. prawo Duverger’a) zarówno na poziomie lokalnym (samorządowym) jak i krajowym (wybory parlamentarne). W świetle badań (m.in.: ekonomiści jak Alberto Alesina czy historycy jak Patrick Allitt), to właśnie dwubiegunowa scena polityczna doprowadza do większej stabilności makro ekonomicznej, przejrzystości oraz eliminuje ugrupowania o poglądach skrajnych. Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych należy więc odnotować jako zmianę w instytucjonalną w dobrym kierunku.
Wybranie dobrego kandydata to połowa sukcesu. Druga połowa to zakres jego realnej władzy
Badania akademickie (m.in. Oates 1972, oraz 1993, Akai oraz Sakat, 2002 oraz Devkota, 2014) jak i również badania Banku Światowego (m.in. Yilmaz et al 2004 oraz Dilinger 1994) sugerują, że wyższy poziom autonomii jednostek samorządowych pozytywnie wpływa na wzrost gospodarczy i poprawę dobrobytu. Wynika to m.in. z faktu, iż osoby wybrane do samorządów są lepiej zorientowane w wyzwaniach gospodarczych oraz możliwościach rozwoju danych regionów. Najważniejszą miarą niezależności prowadzenia regionalnych polityk gospodarczych jest poziom autonomii finansów samorządów, który w Polsce jest niski i spada. W obliczu rosnącego zadłużenia samorządów, wprowadzono w 2014 r. indywidualny wskaźnik zadłużenia, będący granicą długu, którego lokalne władze nie mogą przekroczyć. Wskaźnik ów wdrożono aby ograniczyć „boom’y” inwestycyjne w samorządach finansowane długami, które w innych krajach Europy skończyły się fatalnie (m.in. w Hiszpanii). Tymczasem, liczba zadań „zsyłanych” z centrali do samorządów rośnie z roku do roku a wpływy własne maleją. Jednak zamiast zwiększać subwencje centralne dla samorządów, należałoby dać im możliwości pozyskiwania dodatkowego dochodu m.in. poprzez większą autonomię w ustawianiu podatków na poziomie lokalnym (na co zwraca uwagę m.in. Richard Bird z Banku Światowego). Wprowadziłoby to też pewną konkurencję między samorządami o lokowanie nowych biznesów w swoich granicach (w sposób naturalny, bardziej atrakcyjne byłyby te z mniejszymi podatkami CIT). To właśnie małe i średnie przedsiębiorstwa, czyli te najbliższe polskiemu samorządowi, generują prawie co drugą złotówkę wartości dodanej brutto wytworzonej przez wszystkie przedsiębiorstwa w Polsce (Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Raport o stanie małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2011-2012).
Wreszcie, kluczowym jest unikanie „pułapek kadencyjnych”, które wiążą ręce na lata nowym władzom lokalnym.
Odpowiednio zbudowane instytucje to nie tylko dobry system wyboru kandydatów czy wyższy poziom niezależności samorządów – ale również zbiór dobry praktyk, które nie są „pisaną” regułą ale których przestrzeganie świadczy o wysokim poziomie instytucji. Te niestety w Polsce kuleją.W kontekście zbliżających się wyborów samorządowych i stanu polskich instytucji lokalnych na pierwszy plan wysuwa się wątek projektu dochodów i wydatków na rok 2015. Samorządy są zobligowane złożyć projekt uchwały budżetowej do 15 listopada do Ministerstwa Finansów, co w praktyce oznacza, że jedni stworzą plany wydatkowania pieniędzy, podczas gdy drudzy, jeśli zostaną wybrani 16 listopada, będą odpowiedzialni za ich realizację. Jest to skrajne naruszenie dobrych praktyk, chociażby tych stosowanych w profesjonalnych korporacjach, w ramach których zarządzaniu przez cele, w tym ich definiowaniu, bezwzględnie towarzyszyć musi założenie posiadania kontroli nad celami, jeśli chce się je zrealizować. W obecnej sytuacji istnieje zagrożenie, że cele będą realizować inni niż ci, którzy je definiowali i tym samym posiadanie nad nimi kontroli w roku 2015 nie jest już tak oczywiste. Inni ludzie w samorządzie to chociażby inne kompetencje, które mogą okazać się niewystarczające, aby zadania wykonać. Zbiór takich lokalnych nieefektywności to w skali całej Polski istotne marnotrawienie zasobów, na co jako kraj mający wiele do nadrobienia nie możemy sobie pozwolić.
Kamil Pruchnik & Piotr Krzemiński
