Po co nam podatek bankowy

Wbrew pozorom udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w tytule nie jest wcale takie proste. Na dobrą sprawę nikt nigdy nie sprecyzował, jakie są cele tego wzbudzającego tyle emocji i trzęsącego notowaniami giełdowymi podatku. Jeżeli nawet w tocznych dyskusjach były formułowane pewne sugestie odnośnie do celów, to ulegały one ewolucji w czasie. Prześledźmy zatem, jak przebiegała ta ewolucja.

Cel pierwszy: „penitencjarny"

Pierwotnie zamiar wprowadzenia tego podatku był traktowany głównie jako forma kary dla „banksterów", którzy wyzyskują społeczeństwo, udzielając kredytów lub ich odmawiając. Niewątpliwie istotną rolę, godnego naśladowania przykładu, odegrały działania podejmowane przez premiera Orbána na Węgrzech, który wprowadził taki podatek. W polskiej opinii publicznej Orbán zyskał miano męża stanu, herosa niemal, który potrafił w imię interesu narodowego przeciwstawić się wyzyskowi węgierskiego społeczeństwa przez potężny międzynarodowy kapitał finansowy.

Równocześnie rozpowszechniane w środkach masowego przekazu informacje o niebotycznych zyskach sektora bankowego, całkowitym unikaniu płacenia podatków w Polsce, oszustwach w przypadku kredytów we frankach tworzyły w świadomości społecznej nie tylko akceptację, ale też oczekiwanie na podjęcie podobnych działań w Polsce. Spośród wszystkich form oszustw bankowość zyskała miano najgorszego. Wymierzenie w taki czy inny sposób słusznej kary „banksterom" było i jest traktowane jako akt sprawiedliwości dziejowej. Trudno się zatem dziwić, że problem podatku bankowego został wyeksponowany w kampanii wyborczej prezydenckiej i parlamentarnej, szczególnie przez Andrzeja Dudę oraz Prawo i Sprawiedliwość. Wprowadzenie podatku bankowego należało do sztandarowych propozycji obu kampanii.

Obietnice składane w trakcie kampanii wyborczych, nawet te, którym towarzyszy przekonanie o słuszności i wykonalności oraz szczery zamiar ich wprowadzenia w życie po wygranych wyborach (co jednak rzadko bywa regułą), muszą być jednak poddane ocenie ekonomicznej. W przypadku podatku bankowego taka analiza jest tym bardziej potrzebna, że równocześnie składano obietnice rozwiązania problemu tzw. frankowiczów.

Zgłaszane w trakcie kampanii wyborczych koncepcje rozwiązania problemu kredytów we frankach jako pewnik przyjmowały, że ich przewalutowanie zostanie dokonane według kursu z dnia zaciągnięcia kredytu. Wprawdzie pewna część ekonomistów oraz zdecydowana większość kredytobiorców twierdziła, że przewalutowanie według tego kursu nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla banków i, ewentualnie, państwa i będzie tylko oznaczać podzielenie się niezwykle wysokimi, a przy tym nieuzasadnionymi, zyskami z kredytobiorcami (dlaczego tylko frankowymi?), jednak pogląd ten nie wytrzymuje krytyki. Wprowadzenie podatku bankowego lub przewalutowanie kredytów według mniej lub bardziej korzystnych dla kredytobiorców zasad musi negatywnie wpłynąć na sytuację sektora bankowego, zaś wprowadzenie obu rozwiązań równocześnie może być niemożliwe bez załamania tego sektora.

Cel drugi: „udomowienie"

Mając na uwadze wypowiedzi wicepremiera Morawieckiego, który zmniejszenie zależności od kapitału zagranicznego uważa za jeden z najważniejszych, jeżeli nie najważniejszy element koncepcji polityki gospodarczej nowego rządu, jak też wcześniejsze zapowiedzi polityków PiS o tak zwanym udomowieniu banków, można domniemywać, że celem jest osłabienie pozycji ekonomicznej banków oraz zmniejszenie ich wartości rynkowej w celu przejęcia kontroli, przynajmniej nad częścią z nich, po niskich cenach. Podatek bankowy i przewalutowanie kredytów frankowych musiałoby oczywiście wpłynąć na sytuację ekonomiczną banków oraz ich wartość rynkową.

Wzorem mogą tu być rozwiązania węgierskie, które poprzez różne działania spowodowały straty dla banków oraz generalne obniżenie zakresu kredytowania gospodarki. Łączna kwota kredytów spadła pomiędzy rokiem 2010 i 2014 o 28,4 proc., w tym kredyty dla przedsiębiorstw o 21,5 proc., natomiast dla gospodarstw domowych o 31 proc. Warto także zauważyć istotny spadek depozytów ogółem o 6 proc., natomiast depozytów gospodarstw domowych o niemal 18 proc. Nie ulega wątpliwości, że węgierski system bankowy został poddany „końskiej" kuracji, w wyniku której jego wartość istotnie się obniżyła. Jeżeli jednak ta kuracja legła u podstaw stagnacji węgierskiej gospodarki w latach 2010–2013, to cel, jaki za jej pomocą osiągnięto, nie rekompensował jej kosztów. Fakt ten poddaję pod rozwagę rządzących dzisiaj w Polsce.

Jednym z najważniejszych celów, jakie postawił sobie rząd Orbana, było zwiększenie udziału kapitału krajowego, zwłaszcza udziału państwa, w sektorze bankowym poprzez nabycie od inwestorów zagranicznych, w całości lub części, udziałów w kilku bankach. W rezultacie udział kapitału zagranicznego w sektorze bankowym zmniejszył się z 90 proc. do 54 proc., a zatem deklarowany przez rząd cel – zmniejszenie udziału kapitału zagranicznego poniżej 50 proc. – został niemal osiągnięty. Co warto podkreślić, istotnie zwiększył się udział państwa z 16 proc. w roku 2010 do 37 proc. na koniec I kw. 2015 r. Dla prawdziwych reformatorów gospodarki liczba nowych miejsc w zarządach i radach nadzorczych musi być kusząca. Wprawdzie nie dysponuję danymi, które pozwoliłyby stwierdzić, w jakim stopniu wartość węgierskich banków uległa zmniejszeniu w wyniku wspomnianych działań węgierskich władz, ale można przypuszczać, że była to istotna kwota. Węgierski wariant „udomowienia" banków przez ich upaństwowienie został z pewnością zrealizowany po niskich cenach. Inne koszty tego „udomowienia" przez nacjonalizację wymagają odrębnej analizy.

Uwzględniając wypowiedzi wicepremiera Morawieckiego, jak też stosunek PiS do kapitału zagranicznego, można zakładać, że wdrożenie wariantu węgierskiego „udomowienia" w sektorze bankowym jest prawdopodobne. Co więcej, pierwsza część tego hipotetycznego planu została, przynajmniej częściowo, wykonana. Od wyborów do początku grudnia rynkowa wartość banków notowanych na GPW spadła o około 11 mld zł i wynosiła w dniu 14 grudnia 66,4 mld zł. Gdyby zatem rząd chciał pójść śladem Węgier i zmniejszyć udział kapitału zagranicznego w sektorze bankowym poniżej 50 proc., to skarb państwa musiałby nabyć część pakietu giełdowego i ewentualnie część pakietu akcji banków nienotowanych na GPW, co oznaczałoby wydatek zwiększający deficyt budżetowy o co najmniej 10 mld zł. Uwzględniając inne wyborcze zobowiązania rządzącej partii przeznaczenie takiej kwoty na ten cel w chwili obecnej nie jest jednak możliwe.

Wspomniany wyżej spadek rynkowej wartości banków uwzględniał już zapewne planowane przez PiS działania, jednak nie można wykluczyć, że ich wdrożenie spowoduje dalszy spadek tej wartości, co dodatkowo zmniejszałoby kwotę potrzebną do „udomowienia" banków. Zastanawiając się nad takimi posunięciami, trzeba m.in. pamiętać, że sektor bankowy w Polsce ma zobowiązania zagraniczne o wartości ok. 254 mld zł, które stanowią źródło finansowania kredytów. „Udomowienie" banków mogłoby pozbawić gospodarkę przynajmniej części tej kwoty, co musiałoby prowadzić do istotnego ograniczenia akcji kredytowej i negatywnie wpłynąć na tempo wzrostu PKB.

Bez wątpienia niska dynamika PKB Węgier w trakcie pierwszych czterech lat rządów Orbána (wzrost o 2,7 proc.) był także efektem osłabienia banków oraz spadku akcji kredytowej. Ta teza wydaje się tym bardziej prawdziwa, że pierwsze cztery lata rządów Orbána przypadają już na okres pokryzysowy, a przynajmniej na okres po najostrzejszej fazie kryzysu, kiedy Europa odzyskiwała zdolność do wzrostu. PKB całej UE wzrósł w latach 2010–2013 o 3,6 proc., ale w kilku krajach UE (Grecja, Hiszpania, Cypr, Chorwacja, Portugalia) PKB spadał nadal, zmniejszając tempo wzrostu gospodarczego całej UE. Tytułem przypomnienia trzeba także dodać, że PKB Polski w tym okresie wzrósł o 11,6 proc.

Cel trzeci: fiskalny

Wydaje się, że po wyborach podejście rządzących do naprawiania sektora bankowego uległo pewnej zmianie. Na plan pierwszy wysuwają się potrzeby gromadzenia środków na sfinansowanie obietnic wyborczych. Dziś czynnik „penitencjarny" ustępuje miejsca względom fiskalnym. O ile skala obciążenia sektora bankowego różnymi daninami publicznymi traktowanymi jako kara za rzeczywiste lub domniemane nadużycia tego sektora mogła być dowolna, a właściwie im większa, tym bardziej odpowiadałaby oczekiwaniom społecznym, o tyle potrzeby fiskalne istotnie ograniczają tę dowolność. Jeżeli celem rządzących jest pozyskanie z nowych podatków od sektora bankowego środków potrzebnych na sfinansowanie obietnic wyborczych, to sytuacja ekonomiczna banków nie może być dla nich obojętna. Używając znanego powiedzenia, można zauważyć, że zarżnięcie kury znoszącej złote jajka nie byłoby najlepszym wyjściem. Aby budżet państwa mógł pozyskać z podatku bankowego planowaną kwotę ok. 5 mld zł rocznie, banki musza mieć ekonomiczną zdolność jej zapłacenia. Mimo głęboko zakorzenionego w świadomości społecznej przekonania o niewyczerpanym wręcz bogactwie banków, wcale nie jest pewne, że w każdych warunkach będzie je stać na taki podatek.

Istnieją co najmniej dwa czynniki, które mogą ograniczać zdolność banków do ponoszenia dodatkowych ciężarów fiskalnych. Pierwszy to konieczność wnoszenia wpłat na Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Ostatnie przypadki upadłości w sektorze, które pochłonęły ponad 5 mld zł z BFG, wcale nie muszą być incydentalne. Drugi to ewentualne przewalutowanie kredytów frankowych. W zależności od formy przewalutowania straty banków mogą sięgnąć kwoty od kilku do kilkudziesięciu miliardów złotych. Według szacunków UKNF w obecnych warunkach rynkowych operacja przewalutowania kredytów frankowych na złote po kursie z dnia ich udzielenia wygenerowałaby w sektorze bankowym straty na poziomie 40–50 mld zł. Jednocześnie w siedmiu bankach straty spowodowałyby obniżenie ich współczynników wypłacalności poniżej 8 proc. wymaganych prawem bankowym, przy czym w trzech z nich straty byłyby tak wysokie, że spowodowałyby utratę całości kapitałów, doprowadzając je do upadłości. Oczywiście bankructwo tych trzech banków zwiększyłoby zapotrzebowanie na dodatkowe środki z BFG, co groziłoby całkowitym załamaniem sektora bankowego z trudnymi do oceny skutkami dla całej gospodarki. Na przykład kryzys bankowy na Cyprze spowodował spadek PKB o ponad 10 proc., a powrót na ścieżkę wzrostu idzie bardzo opornie. Warto, nie bez powodu, zauważyć, że Cypr otrzymał istotną pomoc z UE i EBC. Polska, nie będąc członkiem strefy euro, nie mogłaby na nią liczyć.

Pomijając nawet ten czarny, chociaż nie abstrakcyjny, scenariusz, trzeba zauważyć, że przewalutowanie kredytów według kursu z dnia ich zaciągnięcia, praktycznie rzecz biorąc, pozbawiłoby sektor bankowy zysków co najmniej na najbliższe trzy lata. W tej sytuacji budżet nie tylko nie uzyskałby żadnych wpływów z podatku bankowego, ale także utraciłby 4–5 mld zł rocznie podatku dochodowego, który sektor regularnie płaci.

Przedwyborcza euforia zamienia się powoli w ekonomiczny realizm. Tym zapewne trzeba tłumaczyć niezbyt energiczne prace nad ustawą o przewalutowaniu kredytów frankowych prowadzone w Kancelarii Prezydenta, które, według niebudzących wątpliwości zapewnień Andrzeja Dudy składanych w kampanii wyborczej, miało być dokonane według kursu z dnia zaciągnięcia kredytu, a ustawa regulująca te kwestie miała być jedną z pierwszych zgłoszonych po wyborach. Brak takich działań ze strony ówczesnej koalicji rządowej był traktowany jako przejaw zdrady narodowej na rzecz międzynarodowej finansjery. Dzisiejsza opieszałość prezydenckich doradców powinna dać do myślenia tym ekonomistom i politykom, którzy z niezachwianą pewnością twierdzili, że przewalutowanie kredytów frankowych nie będzie miało żadnych konsekwencji dla budżetu państwa.

To przekonanie nie ma racjonalnych podstaw. Każde przewalutowanie, które będzie zmniejszać wynik finansowy banków, będzie miało mniejszy lub większy wpływ na budżet państwa. Dżentelmeni o faktach nie dyskutują – przedmiotem dyskusji może być tylko skala tego wpływu. Osoby odpowiedzialne za politykę ekonomiczną państwa muszą mieć tego świadomość, jeżeli nie chcą doprowadzić do głębokiego kryzysu polskiej gospodarki.

Jeżeli moja analiza jest poprawna, to wynika z niej zła wiadomość dla frankowiczów – korzystne przewalutowanie kredytów staje się obecnie co najmniej wątpliwe. Zresztą sygnały dochodzące z Kancelarii Prezydenta wskazują, że niektóre rozważane warianty są mniej korzystne dla kredytobiorców niż rozwiązania przyjęte w ustawie uchwalonej przez poprzedni Sejm, które spotkały się zresztą z druzgocącą krytyką ówczesnej opozycji jako chroniące interesy banków, a nie kredytobiorców. Paradoksalnie może się okazać, że politycy PiS, którzy zgłaszali najbardziej radykalne propozycje ulżenia ciężkiej doli kredytobiorców frankowych, staną się pryncypialnymi obrońcami banków przed tymiż kredytobiorcami.

Tak więc wskazane wyżej względy „penitencjarne" oraz ambicje „udomowienia" sektora bankowego tanim kosztem muszą ustąpić miejsca względom fiskalnym. Karząc banki, możemy bardziej ukarać się sami. Tak więc i pomysły na tanie „udomowienie" banków muszą być, przynajmniej na razie, odłożone na bliżej nieokreśloną przyszłość. Oznacza to także, że stanowiące jądro koncepcji polityki gospodarczej wicepremiera Morawieckiego dążenie do ograniczenia uzależnienia Polski od kapitału zagranicznego nie będzie, przynajmniej w odniesieniu do sektora bankowego, łatwe w realizacji. Przeszkodą może być oczywista, ale mało uświadamiana i doceniana w Polsce okoliczność: brak wystarczających zasobów kapitału krajowego. Mam nadzieję, że wicepremier Morawiecki, mając na uwadze wskazane wyżej uwarunkowania, nie będzie zbyt energicznie karał banków, obniżając ich wartość, i dążył do przejęcia kontroli nad bankami z kapitałem zagranicznym (w których zresztą sam kilka lat pracował, pobierając kilka milionów złotych pensji rocznie), gdyż może mieć to negatywne skutki gospodarcze i społeczne. Zapewne jednak dziś, jak i wówczas, będzie kierował się wartością najwyższą: dobrem narodu. Takimi zresztą wartościami przepełniony jest program gospodarczy rządzącej partii, co gwarantuje racjonalność podejmowanych decyzji i powoduje, że obawy o przyszłość polskiej gospodarki są tylko hipotetyczne, jednak – na wszelki wypadek i ku przestrodze rządzących – trzeba je wyrażać, co niniejszym czynię.

Prof. dr hab. Jan Czekaj był członkiem RPP, obecnie pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie i w Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie