Andrzej Kołodziej, Józef Pyrgies: Dzierżawa gruntów prywatnych zeszła do podziemia

Poprawa struktury obszarowej gospodarstw to jedno z największych wyzwań, przed którym stoi polskie rolnictwo. Będzie ona jednym z kluczowych czynników decydujących o jego konkurencyjności.

Rodzinne gospodarstwa rolne w Polsce stanowią ponad 99 proc. ogółu gospodarstw i użytkują ponad 90 proc. powierzchni gruntów rolnych. Przeciętna powierzchnia takiego gospodarstwa wynosi około 10 ha.

Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustroju rolnego w naszym kraju stanowi rodzinny model gospodarstwa. Jego dopełnieniem jest kilka tysięcy wielkotowarowych (wielorodzinnych) gospodarstw rolnych, powstałych głównie w wyniku przekształceń sektora państwowego w rolnictwie.

Jak wynika z analiz, próby poprawiania struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych poprzez likwidację wielkotowarowych gospodarstw i powtórne rozdysponowanie ich gruntów nie przyniosą ani ekonomicznych, ani społecznych korzyści. W szczególności nie przyczynią się do zwiększenia konkurencyjności polskiego rolnictwa.

Dróg prowadzących do faktycznej poprawy konkurencyjności szukać należy w obrocie rynkowym (sprzedaż, dzierżawa), umożliwiającym przepływ gruntów pomiędzy gospodarstwami rodzinnymi.

Procesom zmian strukturalnych z pewnością nie sprzyja traktowanie gruntów rolnych jako pokoleniowej spuścizny, stanowiącej też formę polisy ubezpieczeniowej na „trudne czasy”, czy jako lokaty kapitału. Stąd bowiem wywodzi się niechęć rolników do sprzedaży gruntów rolnych. Takie podejście dotyczy zresztą nie tylko Polski.

Z tego między innymi powodu w krajach Europy Zachodniej tak duże znaczenie w przemianach strukturalnych odegrała i nadal odgrywa dzierżawa gruntów prywatnych. Jej udział w użytkowaniu gruntów średnio stanowi tam ponad 40 proc. W Polsce, łącznie z dzierżawami gruntów państwowych, szacowany jest on na poziomie o połowę niższym, podczas gdy w krajach będących naszymi poważnymi konkurentami na Jednolitym Rynku Europejskim (Niemcy, Francja) udział dzierżaw przekracza nawet 60 proc.

Niby-dzierżawy, niby-rolnicy i niby-gospodarstwa

Dzierżawa gruntów w Polsce nie ma dobrych doświadczeń ani pozytywnej historii, która sprzyjałaby jej spopularyzowaniu. W okresie powojennym, zwłaszcza w czasie kolektywizacji rolnictwa, była traktowana jako przejaw doktryny kapitalistycznej, której funkcjonowanie należy ograniczać. Stąd też w obrocie prywatnym, zwłaszcza w okresie postępującej industrializacji kraju, pojawiły się tzw. dzierżawy bezczynszowe, czyli umowy za podatek i inne świadczenia związane z własnością lub posiadaniem gruntu rolnego. Społeczną nieufność wobec umów dzierżawy pogłębiła ustawa z 1971 r., która przewidywała uwłaszczenie dzierżawców na gruntach będących własnością sąsiadów.

Gdy rozpoczęła się transformacja ustrojowa, zasadnym wydawało się oczekiwanie, że przekształcenia własnościowe realizowane w państwowym rolnictwie, oparte na zawieranych w formie pisemnej, długoterminowych umowach dzierżawy gruntów, spopularyzują ten rodzaj umów także na rynku dzierżaw prywatnych. Obrót prywatny nadal pozostał jednak zdominowany przez umowy zawierane ustnie na krótkie okresy, które zaczęto postrzegać jako przejaw polskiej tradycji. Zazwyczaj określane są one mianem „nieformalnych umów dzierżawy”.

W wyniku akcesji do UE pojawił się – patrząc z punktu widzenia instytucji dzierżawy – dodatkowy problem związany z funkcjonowaniem systemu wsparcia rolnictwa. Zgodnie z obowiązującymi zasadami, wyłącznie faktyczni użytkownicy powinni otrzymywać płatności bezpośrednie. To – w przypadku gruntów oddanych w dzierżawę – dzierżawcy tych gruntów, a nie ich właściciele. Brak pisemnej formy umowy dzierżawy sprzyja pobieraniu płatności bezpośrednich przez osoby nieuprawnione, będące wciąż właścicielami gospodarstw, nawet jeśli całość własnych gruntów przekazali w użytkowanie innym rolnikom.

Strumień łatwych do uzyskania środków, płynący zwłaszcza w postaci płatności bezpośrednich do każdego hektara, zachęcał kolejnych rolników do korzystania z tej „tradycji”. W związku z opisywanym stanem faktycznym, dla tego rodzaju umów obecnie powinno się raczej używać określenia „niby-dzierżawy” zawieranej przez „niby-rolnika”.

Sytuacja takich osób stała się jeszcze korzystniejsza od 2015 r. w wyniku wprowadzenia w systemie płatności bezpośrednich zmian na korzyść małych i średnich gospodarstw m.in. w formie płatności dodatkowych. Przy tak funkcjonującym uzupełnieniu jednolitej płatności obszarowej – obok nieuprawnionego sięgania po płatności bezpośrednie przez niby-rolników – niby-dzierżawy stworzyły możliwość ich wykorzystania do pobierania płatności w zawyżonej wysokości, w porównaniu do sytuacji, w której o płatności wnioskowałby faktyczny użytkownik (dzierżawca gruntów).

To, co początkowo uznawano za nieszkodliwy folklor, zaczęło przypominać patologię. Nie chodzi już tylko o to, kto płatności pobiera, ale także w jakiej wysokości. Proceder ten może dotyczyć także tych gruntów państwowych, które przymusowo wyłączano z dzierżaw pod rygorem likwidacji gospodarstw wielkotowarowych i sprzedawano lub wydzierżawiano, po przeprowadzanych przetargach ograniczonych, rolnikom indywidualnym.

Opisywany problem został prawdopodobnie dostrzeżony przez polityków, skoro w tym samym 2015 r. przyjęto też przepisy zobowiązujące do zawierania umów dzierżawy w formie pisemnej i do ich rejestrowania pod rygorem nieważności. Przepisy te jednak nie zdążyły nawet wejść w życie, ponieważ po wyborach w 2015 r. nowa władza wprowadziła własne rozwiązania w zakresie obrotu gruntami, uchylając regulacje zmierzające do uporządkowania dzierżaw gruntów prywatnych.

Statystyka prawdy nie pokazuje

Należy podkreślić, że w odróżnieniu od prowadzonej szczegółowej ewidencji umów dzierżawy gruntów rolnych Skarbu Państwa informacje o faktycznej liczbie i skali umów, na podstawie których użytkownikiem gruntów prywatnych przestał być ich właściciel, opierają się jedynie na szacunkach, ewentualnie popartych badaniami analitycznymi w wybranych lokalizacjach. Te fragmentaryczne badania potwierdzają jednak, że mamy do czynienia ze zjawiskiem o dużej skali, a sytuacja strukturalna rolnictwa prezentowana w statystyce jest odległa od rzeczywistości. Z danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że w 2022 r. liczba beneficjentów płatności bezpośrednich wyniosła 1,25 mln i jest to wielkość zbliżona do liczby gospodarstw wykazywanej w wynikach powszechnego spisu rolnego, podawanych przez GUS. Natomiast według niektórych szacunków liczba osób faktycznie prowadzących gospodarstwa rolne może być nawet trzykrotnie niższa.

Obarczone dużym błędem byłoby domniemanie, że w związku z powszechnością niby-dzierżaw struktura obszarowa w Polsce jest znacznie korzystniejsza, niż wykazują statystyki. Nie można bowiem niby-dzierżawy, uzgadnianej zazwyczaj na krótki – często tylko roczny – okres, stawiać na równi z wieloletnią umową dzierżawy, zawieraną na piśmie i opatrzoną datą pewną. Pod względem praw i obowiązków stron te dwa rodzaje umów diametralnie się różnią. Wprawdzie niby-dzierżawy doraźnie poprawiają sytuację użytkowników, umożliwiając zwiększenie efektu skali produkcji i lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów ich gospodarstw. Niby-dzierżawy nie pozwalają jednak skorzystać w pełni z szeregu przywilejów, jakie stwarzają umowy dzierżawy zawierane na piśmie. W szczególności nie pozwalają one na uzyskiwanie środków unijnych przeznaczonych na rozwój gospodarstw, na uzyskiwanie dopłat do paliwa rolniczego, na korzystanie z lepszych warunków kredytowania, na ubezpieczenie upraw czy na skorzystanie z prawa pierwokupu w przypadku decyzji właściciela o sprzedaży takich gruntów.

Przede wszystkim jednak, z uwagi na niepewność co do trwałości niby-dzierżawy, nie stanowią pewnej przesłanki, na podstawie której rolnik mógłby podejmować racjonalne decyzje o inwestowaniu i rozwoju swojego gospodarstwa. Trzeba mieć też na względzie dodatkową niepewność, jaka wynika z ich kolizji z przepisami UE dotyczącymi uprawnienia do pobierania płatności bezpośrednich.

Dotychczasowy sposób prowadzenia polityki strukturalnej w Polsce doprowadził do wytworzenia swoistej fikcji. Nie znamy dziś wiarygodnych danych nt. faktycznej liczby: czynnych gospodarstw rolnych, aktywnych rolników oraz struktury użytkowanych przez nich gruntów. Skalę rozbieżności pomiędzy oficjalną statystyką a stanem rzeczywistym możemy jedynie próbować oszacować.

Czas na działania

Rozpowszechniona praktyka niby-dzierżaw jest zjawiskiem patologicznym i szkodliwym z punktu widzenia konkurencyjności polskiego rolnictwa. Z tego względu nie powinna być ona tolerowana i traktowana jako przejaw polskiej tradycji, nad którą można przejść do porządku dziennego.

Przekształcenie, czyli wyjście z podziemia niby-dzierżaw w zawierane na piśmie, wieloletnie umowy dzierżawy, byłoby najszybszym i najlepszym sposobem racjonalizacji struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych oraz poprawy ich konkurencyjności. Uporządkowanie tej części obrotu gruntami ważne będzie także z punktu widzenia prawidłowego dystrybuowania środków przewidzianych jako wsparcie dla rolników.

Część tych środków trafia dziś do osób, które gruntów rolnych już nie użytkują, czemu sprzyja ukierunkowanie wsparcia na małe i średnie gospodarstwa bez zweryfikowania, czy one jeszcze faktycznie funkcjonują. O problemie tym trzeba zacząć poważnie rozmawiać. To warunek niezbędny dla wypracowania metod i sposobów jego rozwiązania.

Pilnym zadaniem dla decydentów jest także powstrzymanie postępującej degradacji struktury obszarowej gospodarstw w Polsce. Przejawia się ona poprzez dokonywane świadomie i z premedytacją niszczenie wielkotowarowych gospodarstw opartych na dzierżawie gruntów państwowych, co stoi w rażącym kontraście z jednoczesnym tolerowaniem fikcji niby-dzierżaw, niby-gospodarstw i niby-rolników w obrocie prywatnym, przyczyniającej się do marnotrawienia części środków publicznych.