Przy­łą­cze­nie się Pol­ski do eu­ro­pej­skie­go pak­tu fi­skal­ne­go wy­wo­ła­ło w kra­ju fa­lę kry­tycz­nych re­ak­cji. Od­kła­da­jąc na bok ry­tu­al­ne oskar­że­nia rzą­du o zdra­dę, bę­dą­ce naj­czę­ściej wy­ni­kiem po­li­tycz­nej huc­py al­bo zwy­kłej igno­ran­cji, pod­no­szo­ne oba­wy do­ty­czy­ły głów­nie po­ten­cjal­nych za­gro­żeń dla pol­skiej su­we­ren­no­ści oraz ewen­tu­al­nych kosz­tów uczest­nic­twa w pak­cie. Są to oba­wy bez­pod­staw­ne. Pod­pi­su­jąc pakt fi­skal­ny, Pol­ska nie przy­ję­ła na sie­bie żad­nych no­wych zo­bo­wią­zań, a za­pew­nia­jąc so­bie udział przy sto­le ob­rad kra­jów stre­fy eu­ro, w isto­cie umoc­ni­ła swo­ją po­zy­cję w Unii Eu­ro­pej­skiej.

Finansowe rygory

Za­cznij­my od zo­bo­wią­zań. Część fi­skal­na pak­tu – któ­re­go peł­na na­zwa brzmi „Trak­tat o sta­bil­no­ści, ko­or­dy­na­cji i za­rzą­dza­niu w Unii Go­spo­dar­czej i Wa­lu­to­wej", w skró­cie TSKZ, za­wie­ra ry­go­ry i za­le­ce­nia, któ­re w znacz­nej czę­ści znaj­du­ją się już w pra­wie eu­ro­pej­skim. Za­pi­sa­na w art. 3.1 TSKZ re­gu­ła zrów­no­wa­żo­ne­go bu­dże­tu w śred­nim okre­sie obo­wią­zu­je już od 1998 ro­ku w ra­mach pak­tu sta­bil­no­ści i wzro­stu (roz­po­rzą­dze­nie Ra­dy 1466/97, z póź­niej­szy­mi zmia­na­mi), w któ­rym za­pi­sa­no, że dol­ny li­mit struk­tu­ral­ne­go sal­da bu­dże­tu mu­si się mie­ścić w prze­dzia­le mię­dzy -1 proc. a 0 proc. PKB. Ozna­cza to, że przy­ję­ty w TSKZ wy­móg ogra­ni­cze­nia de­fi­cy­tu struk­tu­ral­ne­go do 0,5 proc. PKB nie wno­si w prak­ty­ce ni­cze­go no­we­go, tym bar­dziej że dla kra­jów o ni­skim po­zio­mie za­dłu­że­nia de­fi­cyt ten mo­że być po­więk­szo­ny do 1 proc. PKB. Po­zo­sta­łe ry­go­ry fi­skal­ne zo­sta­ły już wpro­wa­dzo­ne w ra­mach sze­ścio­pa­ku i obo­wią­zu­ją od po­cząt­ku 2012 ro­ku. Do­ty­czy to m. in. za­pi­sa­ne­go w art. 4 TSKZ wy­mo­gu ob­ni­ża­nia dłu­gu pu­blicz­ne­go przez kra­je, w któ­rych re­la­cja dłu­gu do PKB prze­kra­cza 60 proc. co­rocz­nie o 1/20 (roz­po­rzą­dze­nie Par­la­men­tu Eu­ro­pej­skie­go i Ra­dy 1177/2011) oraz za­pi­sa­ne­go w art. 7 qu­asi-au­to­ma­tycz­ne­go me­cha­ni­zmu de­cy­zji w ra­mach pro­ce­du­ry ko­ry­go­wa­nia nad­mier­ne­go de­fi­cy­tu po­le­ga­ją­ce­go na ko­niecz­no­ści uzy­ska­nia kwa­li­fi­ko­wa­nej więk­szo­ści w Ra­dzie dla od­rzu­ce­nia wnio­sku Ko­mi­sji (tzw. od­wró­co­na więk­szość kwa­li­fi­ko­wa­na – roz­po­rzą­dze­nie Par­la­men­tu Eu­ro­pej­skie­go i Ra­dy 1173/2011).

W negocjacjach odwołaliśmy się do idei jedności Unii i konieczności unikania decyzji, które mogłyby ją podzielić

W ra­mach sze­ścio­pa­ku zo­stał już rów­nież wpro­wa­dzo­ny (dy­rek­ty­wa Ra­dy 2011/85) za­pis art. 3.2 TSKZ na­ka­zu­ją­cy wpi­sa­nie unij­nych re­guł fi­skal­nych do kra­jo­we­go po­rząd­ku praw­ne­go na po­zio­mie kon­sty­tu­cyj­nym lub rów­no­rzęd­nym. Prze­no­si on wła­sność re­guł fi­skal­nych na po­ziom na­ro­do­wy, a na­ru­sze­nie re­guł bę­dzie ozna­czać od tej po­ry zła­ma­nie pra­wa kra­jo­we­go ze wszyst­ki­mi kon­se­kwen­cja­mi. Pew­ną no­wo­ścią w tej czę­ści jest je­dy­nie za­pis art. 8 da­ją­cy pra­wo Eu­ro­pej­skie­mu Try­bu­na­ło­wi Spra­wie­dli­wo­ści do we­ry­fi­ko­wa­nia wy­ko­na­nia te­go wy­mo­gu przez pań­stwa sy­gna­ta­riu­szy TSKZ. (Choć mo­im zda­niem ETS ma już ta­kie upraw­nie­nia na pod­sta­wie ogól­nych prze­pi­sów o prze­strze­ga­niu pra­wa eu­ro­pej­skie­go). W tym za­kre­sie Pol­ska sto­su­je już wła­sne roz­wią­za­nia w po­sta­ci ha­mul­ca dłu­gu (za­pis w art. 216.5 Kon­sty­tu­cji RP ogra­ni­cza­ją­cy po­ziom dłu­gu pu­blicz­ne­go do 60 proc. PKB) oraz w po­sta­ci au­to­ma­tycz­nych me­cha­ni­zmów ko­rek­cyj­nych za­pi­sa­nych w usta­wie o fi­nan­sach pu­blicz­nych z 2009 ro­ku (tzw. pro­gi ostroż­no­ścio­we). Je­śli więc na pod­sta­wie TSKZ Ko­mi­sja Eu­ro­pej­ska za­pro­po­nu­je wpi­sa­nie do kra­jo­we­go po­rząd­ku praw­ne­go do­dat­ko­wych re­guł (np. re­gu­ły rów­no­wa­gi bu­dże­to­wej w śred­nim okre­sie), bę­dą one dla Pol­ski ma­ło do­le­gli­we, a przy tym ko­rzyst­ne dla wzmoc­nie­nia dys­cy­pli­ny fi­nan­sów pu­blicz­nych. Po­zo­sta­łe za­pi­sy czę­ści fi­skal­nej TSKZ al­bo sta­no­wią uszcze­gó­ło­wie­nie i roz­wi­nię­cie ist­nie­ją­cych prze­pi­sów, al­bo są ma­ło istot­ne (jak np. art. 5 i 6). TSKZ nie wno­si więc w za­kre­sie zo­bo­wią­zań fi­skal­nych po­szcze­gól­nych państw człon­kow­skich ni­cze­go istot­nie no­we­go.

Koordynacja polityki

Trze­ba jed­no­cze­śnie za­zna­czyć, że w od­nie­sie­niu do państw sy­gna­ta­riu­szy TSKZ niebę­dą­cych człon­ka­mi stre­fy eu­ro wy­mo­gi pak­tu fi­skal­ne­go obo­wią­zu­ją od mo­men­tu uchy­le­nia wo­bec nich de­ro­ga­cji – czy­li od mo­men­tu ich wej­ścia do stre­fy eu­ro – chy­ba że pań­stwa te za­de­kla­ru­ją go­to­wość pod­da­nia się re­gu­łom fi­skal­nym TSKZ wcze­śniej (art. 14). Ozna­cza to, że po pod­pi­sa­niu pak­tu Pol­ska na­dal za­cho­wa moż­li­wość po­zo­sta­wa­nia po­za je­go ry­go­ra­mi, je­śli uzna to za sto­sow­ne.

Dru­ga część TSKZ po­świę­co­na jest ko­or­dy­na­cji po­li­ty­ki go­spo­dar­czej i w tej czę­ści tak­że nie po­ja­wia­ją się no­we tre­ści. Mó­wi się tu o moż­li­wo­ści po­dej­mo­wa­nia wspól­nych dzia­łań w ce­lu za­pew­nie­nia spraw­ne­go funk­cjo­no­wa­nia stre­fy eu­ro, po­pra­wy kon­ku­ren­cyj­no­ści, wzro­stu, za­trud­nie­nia i sta­bil­no­ści fi­nan­so­wej (art. 9), ale moż­li­wość ta już ist­nie­je na pod­sta­wie art. 136.1 trak­ta­tu o funk­cjo­no­wa­niu Unii Eu­ro­pej­skiej (TFUE). Z ko­lei za­pis art. 10 do­ty­czą­cy po­dej­mo­wa­nia tzw. wzmoc­nio­nej współ­pra­cy w gru­pie państw sy­gna­ta­riu­szy TSKZ sta­no­wi je­dy­nie na­wią­za­nie do art. 20 trak­ta­tu o Unii Eu­ro­pej­skiej (TUE) i art. 326 – 334 TFUE, któ­re już od wie­lu lat da­ją ta­ką moż­li­wość i sta­no­wią trak­ta­to­wą pod­sta­wę dla wzmoc­nio­nej współ­pra­cy.

No­we tre­ści po­ja­wia­ją się za to w trze­ciej czę­ści TSKZ po­świę­co­nej za­sa­dom za­rzą­dza­nia stre­fą eu­ro. Pod na­ci­skiem Fran­cji usta­lo­no, że co naj­mniej dwa ra­zy w ro­ku bę­dą od­by­wa­ły się nie­for­mal­ne spo­tka­nia sze­fów państw lub rzą­dów państw stre­fy eu­ro (Eu­ro Sum­mits). Ma­ją być one po­świę­co­ne kwe­stiom funk­cjo­no­wa­nia wspól­nej wa­lu­ty, za­rzą­dza­nia stre­fą eu­ro i stra­te­gicz­nym kie­run­kom po­li­ty­ki go­spo­dar­czej w ce­lu za­pew­nie­nia ści­ślej­szej kon­wer­gen­cji w stre­fie eu­ro (art. 12.1 – 2). Z ko­lei pod na­ci­skiem Pol­ski przy­ję­to, że sze­fo­wie państw lub rzą­dów państw sy­gna­ta­riu­szy pak­tu niena­le­żą­cych do stre­fy eu­ro bę­dą mo­gli uczest­ni­czyć w dys­ku­sjach na tych spo­tka­niach (przy­naj­mniej raz w ro­ku), gdy ich przed­mio­tem bę­dą kwe­stie kon­ku­ren­cyj­no­ści państw człon­kow­skich, zmia­ny w ar­chi­tek­tu­rze stre­fy eu­ro i fun­da­men­tal­nych re­gu­łach jej funk­cjo­no­wa­nia w przy­szło­ści, oraz kwe­stie zwią­za­ne z wdro­że­niem sa­me­go pak­tu fi­skal­ne­go (Art. 12.3).

Europejskie podziały

Ozna­cza to, że przy­wód­cy państw sy­gna­ta­riu­szy pak­tu bę­dą spo­ty­kać się w dwóch kon­fi­gu­ra­cjach: w gru­pie państw człon- ­kow­skich stre­fy eu­ro i w gru­pie wszyst­kich sy­gna­ta­riu­szy. Nie ozna­cza to jed­nak, że TSKZ dzie­li UE na dwie – a na­wet trzy, je­śli uwzględ­nić Wiel­ką Bry­ta­nię i Cze­chy, któ­re nie są sy­gna­ta­riu­sza­mi pak­tu fi­skal­ne­go – ka­te­go­rie państw człon­kow­skich. Już od 1999 ro­ku ist­nie­je w Unii po­dział na kra­je stre­fy eu­ro i po­zo­sta­łe, a trak­tat li­zboń­ski usank­cjo­no­wał eu­ro­gru­pę ja­ko for­mal­ną in­sty­tu­cję spo­tkań mi­ni­strów fi­nan­sów państw stre­fy eu­ro. Uzgod­nie­nia do­ko­na­ne w ra­mach eu­ro­gru­py prze­są­dza­ły czę­sto o de­cy­zjach po­dej­mo­wa­nych na fo­rum ECO­FIN z udzia­łem 27 państw człon­kow­skich. Co wię­cej, już od 2010 ro­ku od­by­wa­ją się tak­że nie­for­mal­ne spo­tka­nia na szczy­cie przy­wód­ców stre­fy eu­ro. W tym sen­sie od daw­na już ist­nie­je „twar­de ją­dro" Unii, na­da­ją­ce jej kie­ru­nek dzia­łań, w któ­rym Pol­ska nie uczest­ni­czy­ła. TSKZ czę­ścio­wo prze­zwy­cię­ża ten po­dział, bo po raz pierw­szy for­mal­nie do­pusz­cza do ob­rad w gro­nie państw stre­fy eu­ro tak­że pań­stwa do niej nie­na­le­żą­ce. To jest oczy­wi­sta wy­gra­na Pol­ski, bo umoż­li­wia nam uczest­nic­two w spo­tka­niach stre­fy eu­ro, do któ­rych do tej po­ry nie mie­li­śmy do­stę­pu. Po­zwa­la brać udział w dys­ku­sjach państw twar­de­go ją­dra Unii, mi­mo że nie na­le­ży­my jesz­cze do stre­fy eu­ro i – w za­leż­no­ści od sku­tecz­no­ści na­szej dy­plo­ma­cji – po­zwa­la mieć wpływ na kształt roz­wią­zań in­sty­tu­cjo­nal­nych w stre­fie wa­lu­to­wej, do któ­rej za­mie­rza­my się prze­cież przy­łą­czyć.

War­to wresz­cie pod­kre­ślić spo­sób, w ja­ki Pol­ska wy­wal­czy­ła so­bie miej­sce przy głów­nym sto­le. Od­wo­ła­li­śmy się do idei jed­no­ści Unii i ko­niecz­no­ści uni­ka­nia de­cy­zji, któ­re mo­gły­by ją po­dzie­lić. To by­ła doj­rza­ła, od­po­wie­dzial­na ar­gu­men­ta­cja, wo­bec któ­rej zwo­len­ni­cy Eu­ro­py dwóch pręd­ko­ści mu­sie­li ustą­pić. Jed­no­cze­śnie za­de­mon­stro­wa­li­śmy nie­zbęd­ną ela­stycz­ność i go­to­wość do kom­pro­mi­su, uni­ka­jąc w ten spo­sób pu­łap­ki izo­la­cji, w któ­rą wpa­dła Wiel­ka Bry­ta­nia. Nie tyl­ko za­tem bi­lans zo­bo­wią­zań i ko­rzy­ści pły­ną­cych z TSKZ jest dla nas jed­no­znacz­nie po­zy­tyw­ny, ale i sa­me ne­go­cja­cje wo­kół pak­tu i osią­gnię­ty suk­ces wzmoc­ni­ły wi­ze­ru­nek Pol­ski.

—Au­tor jest prze­wod­ni­czą­cym Sej­mo­wej Ko­mi­sji Fi­nan­sów Pu­blicz­nych