I PO OFE

Po iście sprinterskim finiszu ustawa o OFE została uchwalona i podpisana. Proces marginalizacji, a w perspektywie pewnie likwidacji funduszy emerytalnych wkroczył w decydującą fazę. Przyjmując to do wiadomości, nie zamierzam kontynuować dyskusji o skutkach istnienia OFE. Przedstawię tylko kilka refleksji rodzących się po dyskusji w mediach i w Sejmie przed przyjęciem ustawy o OFE. W trakcie debaty pojawiło się wiele interesujących koncepcji, które zapewne przewartościują utarte poglądy dotyczące teorii i praktyki polityki, nauk ekonomicznych oraz prawa, zwłaszcza konstytucyjnego.

Zewnętrzny obserwator zmagań parlamentarzystów zauważyłby zapewne, że niemal jednomyślnie (poza posłami Twojego Ruchu i kilkoma niezależnymi) prześcigali się w przedstawianiu argumentów o szkodliwości OFE. Zdumiałby się jednak, analizując wyniki głosowań. Okazało się, że cała niemal opozycja, która z zaangażowaniem krytykowała OFE, nie poparła ustawy rozpoczynającej proces likwidacji funduszy. Klasyczny dylemat „jestem za, a nawet przeciw" znalazł twórcze rozwinięcie.

Obserwator dyskusji sejmowej nad ustawą skonstatowałby zapewne, że w Polsce ustawy uchwalają się same, a rola parlamentarzystów ogranicza się do wnikliwej krytyki samouchwalającego się prawa. Wprawdzie ustawy, które kształtowały system emerytalny w Polsce, zostały uchwalone już kilkanaście lat temu i od tego momentu scena polityczna uległa istotnym przekształceniom, ale w parlamencie nadal jest wielu polityków, którzy uczestniczyli w tworzeniu tego prawa. Tymczasem żaden z zabierających głos nie przyznał, że przyczynił się do jego ustanowienia. Przywołajmy wystąpienia dwu dyskutantów, których głosy zabrzmiały w debacie najmocniej: prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego i przewodniczącego SLD Leszka Millera. Pierwszy nazwał OFE największym oszustwem ostatniego 20-lecia, drugi określił je mianem największego przekrętu, obarczając winą mityczną „partię OFE".

Przypomnijmy zatem, że system emerytalny z elementem kapitałowym (OFE) został stworzony dzięki dwóm ustawom: z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz z 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych. W przenośni można by powiedzieć, że w roku 1997 zostało stworzone „narzędzie zbrodni", a w 1998 – użyte. Pierwszą z ustaw uchwalił Sejm II kadencji, kiedy rządy sprawowała koalicja SLD–PSL. Druga powstała za rządów AWS–UW.

Sprawdziłem, jak wtedy zachowywali się dwaj obecni liderzy opozycji. Zdziwiłem się niezmiernie, gdy w oparciu o dostępne dziś informacje dowiedziałem się, że nie tylko nie protestowali przeciw wprowadzanym rozwiązaniom, ale wręcz przeciwnie – mogą być uważani za ich współtwórców. Wprawdzie w dostępnym w Internecie archiwum Sejmu brak informacji, jak poszczególni posłowie głosowali nad pierwszą z ustaw, ale z niemal 100-procentową pewnością można przyjąć, że Leszek Miller jako członek koalicji rządzącej głosował za przedłożeniem rządowym. Jarosław Kaczyński nie był wtedy posłem, ale był już posłem kolejnej kadencji, kiedy została uchwalona druga z ustaw. Kiedy słuchałem jego sejmowego wystąpienia 6 grudnia, byłem przekonany, że gwałtownie protestował przeciw wprowadzanym w 1998 r. rozwiązaniom. Ze zdziwieniem odkryłem jednak, że co najwyżej przyjął życzliwie neutralną pozycję. Będąc posłem niezależnym, w trakcie trzeciego czytania ustawy w Sejmie wstrzymał się od głosu, a w trakcie głosowań nad poprawkami Senatu głosował przeciw nim (spośród 10 poprawek Senatu głosował za odrzuceniem siedmiu), czyli, inaczej mówiąc, poparł reformę. Również Leszek Miller nie przeciwstawił się pryncypialnie tej niegodziwej, jak dziś uważa, ustawie. W trakcie trzeciego czytania wstrzymał się od głosu. W głosowaniach nad poprawkami Senatu nie uczestniczył.

Jeżeli zatem mityczna, wysoce szkodliwa „partia OFE" istnieje, to Leszek Miller i Jarosław Kaczyński muszą być uważani za jej założycieli oraz wieloletnich członków. Pełniąc funkcje, które upoważniały ich wręcz do delegalizacji tej „partii" nie tylko tego nie uczynili, ale nawet się z niej nie wypisali.

W dyskusji nad funduszami emerytalnymi zgłoszonych zostało wiele propozycji, które zapewne przyczynią się do przewartościowania tradycyjnych poglądów ekonomicznych. Uwagę poświęcę dwóm kwestiom lansowanym głównie przez rząd i Radę Gospodarczą przy Premierze. Pierwsza dotyczy wpływu wprowadzanych zmian na równowagę sektora finansów publicznych i bezpieczeństwo systemu emerytalnego. Druga – wpływu OFE na rynek kapitałowy i wzrost gospodarczy.

Nieco upraszczając, można stwierdzić, że według deklaracji wprowadzane zmiany mają na celu: zapewnienie wyższych, bezpiecznych emerytur w przyszłości oraz poprawę równowagi sektora finansów publicznych. Słuszność tych celów nie podlega dyskusji, ale ich wykonalność – jak najbardziej. Przejmując obligacyjną część aktywów OFE, rząd rzeczywiście poprawi krótkookresową równowagę sektora finansów publicznych. Stworzy sobie możliwości zaciągania kolejnych długów, np. na współfinansowanie programów unijnych. Tej możliwości by nie miał, gdyby przekroczono konstytucyjne granice długu publicznego (co wysoce prawdopodobne) skutkujące koniecznością zrównoważenia budżetu. Ponieważ idea obniżenia konstytucyjnych progów zadłużenia została ostatnio zarzucona i otwarcie się mówi, że zmniejszenie długów jest konieczne, aby stworzyć przestrzeń do zaciągania nowych na współfinansowanie inwestycji unijnych, to w długookresowej perspektywie sytuacja fiskalna ulegnie pogorszeniu. Wtedy ograniczony zostanie lub zupełnie zniknie pozytywny wpływ na deficyt Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS) przejęcia części wypłat emerytur z OFE. Jeżeli dodatkowo uwzględnimy, że FUS jest dziś wysoce niezrównoważony, a prognozy demograficzne są alarmująco niekorzystne, to bez radykalnego podwyższenia składek lub obniżenia emerytur systemu zrównoważyć się nie da. Dziś w żadnym wariancie nie istnieje perspektywa „wyższe emerytury i większe bezpieczeństwo systemu".

Realnie możemy mówić o zrównoważeniu (bezpieczeństwie) systemu przy ograniczeniu wysokości emerytur lub radykalnym zwiększeniu opodatkowania pracy. Można dziś w celu wykazania wyższości systemu repartycyjnego rewaloryzować wartość środków na rachunkach w ZUS dowolną stopą, wyższą niż osiągana przez OFE. To jednak nie ma najmniejszego znaczenia, bo poziom przyszłych emerytur będzie zależał od przyszłej sytuacji fiskalnej. A ta dzięki ograniczeniu, a nawet całkowitej likwidacji OFE, nie poprawi się w długim okresie. Inne projekcje muszą być oparte na jakiejś nowej, nieznanej mi teorii ekonomicznej.

Równie trudno jest nadążyć za argumentacją tych, którzy uważają, że OFE wywierają negatywny wpływ na rynek kapitałowy, bo przyczyniły się do niespotykanej giełdowej hossy, co w konsekwencji osłabia długookresowy wzrost gospodarczy. Przede wszystkim hipoteza o szczególnej hossie na polskiej giełdzie jest wątpliwa. Przeciętny wskaźnik cena/zysk spółek wchodzących w skład indeksu WIG20, a więc tych, w które głównie inwestują OFE, jest niższy niż na większości giełd krajów wysoko rozwiniętych i zbliżony do średniego poziomu z giełd krajów rozwijających się. Trzeba przy tym podkreślić, że poziom tego wskaźnika wpływa na koszt kapitału potrzebnego przedsiębiorstwom do finansowania inwestycji – im jest wyższy, tym niższy koszt kapitału dla firm. Z tego powodu w okresach hossy obserwujemy wysyp ofert publicznych akcji, rosną inwestycje firm, spada zatrudnienie, zwiększa się PKB. Dlaczego miałoby to szkodliwe skutki dla gospodarki?

Ciekawe wnioski można wysnuć w oparciu o obserwację dyskusji o konstytucyjności ustawy. Na uwagę zasługuje opinia sporządzona na zlecenie Ministerstwa Finansów przez dra Ryszarda Piotrowskiego. Wbrew tytułowi, nie jest to opinia o zgodności z konstytucją zmian, ale opinia o niezgodności z konstytucją systemu OFE. Ponieważ dr Piotrowski uznał niekonstytucyjność OFE, toteż niejako automatycznie wyciągnął wniosek, że działania mające na celu ich ograniczenie są zgodne z ustawą zasadniczą. Nie jestem prawnikiem i nie odważyłbym się kwestionować metodologicznej poprawności prawniczego wywodu tak wybitnego konstytucjonalisty. Jako ekonomistę zaciekawiły mnie natomiast ekonomiczne przesłanki, na jakich oparł swój wywód. Otóż, jego zdaniem, niekonstytucyjność OFE można wywieść z hipotezy efektywnych rynków finansowych. Jak słusznie dowodzi dr Piotrowski, w warunkach rynków efektywnych niemożliwe jest systematyczne osiąganie przez inwestorów stopy zwrotu przekraczającej średnią rynkową. Z tego odkrycia nie wynika jednak, że OFE są niekonstytucyjne. W momencie ich tworzenia nikt nie zakładał, że będą w stanie systematycznie pokonywać rynek.

Warto podkreślić, że swoje wnioski odnośnie do niekonstytucyjności OFE w świetle hipotezy efektywnych rynków finansowych dr Piotrowski oparł na literaturze opublikowanej do roku 1970. Od tego czasu ukazało się jednak sporo opracowań, które rzucają nowe światło także na tę hipotezę. Rozwinął się obiecujący kierunek badań określanych mianem finansów behawioralnych. Kwestionuje on założenie o racjonalności działań ludzi, stanowiące podstawę ekonomii klasycznej. Nie mogę się doczekać, jakie ważkie wnioski dla prawa konstytucyjnego wyciągnie dr Piotrowski z tych nowych teorii.

Opinie dla „Rz"

Wywłaszczenie członków OFE naraża państwo na roszczenia

Wojciech Góralczyk Akademia Leona Koźmińskiego

U chwalona 6 grudnia, a podpisana przez prezydenta 27 grudnia ustawa dotycząca otwartych funduszy emerytalnych stwarza dla polskiego państwa i społeczeństwa bardzo poważne zagrożenia ekonomiczne i prawne. Wbrew twierdzeniom jej autorów jednostki uczestnictwa w OFE mają charakter prywatny: należą do majątku prywatnego osób wnoszących składki. Ten, kto wniósł składki, nabył tym samym wobec OFE ustawowo określone roszczenie. Stanowi ono składnik jego majątku. Świadczy o tym m.in. przepis art. 31 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wylicza środki należące z mocy prawa do majątku wspólnego małżonków. W pkt 3 wymienia środki zgromadzone na rachunku otwartego lub pracowniczego funduszu emerytalnego. Cytowana na wstępie ustawa nie wprowadza zmian w tym przepisie.

Przewiduje ona przejęcie przez ZUS środków zgromadzonych na indywidualnych kontach w OFE. Stanowi zatem formę wywłaszczenia członków tych funduszy. Uszczupla legalnie zgromadzony ich majątek. Taką sytuację należy rozpatrywać w świetle przepisów Konstytucji RP, która wśród fundamentów ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej wymienia własność, chroni ją, oraz prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1).

Jest prawdą, że ust. 2 tego przepisu konstytucji dopuszcza pewien wyjątek – wywłaszczenie. Jest ono jednak dopuszczalne w bardzo ograniczonym zakresie – tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwa warunki: wywłaszczenie zostanie dokonane na cele publiczne, a wywłaszczonemu zostanie przyznane słuszne odszkodowanie. Warunek pierwszy zostanie spełniony wówczas, gdy zostanie wskazany konkretny cel publiczny, na realizację którego zostaną przeznaczone wywłaszczone dobra. Omawiana ustawa takiego celu nie określa. Warunek drugi wymaga, aby ustanawiała ona mechanizm rekompensowania uszczuplenia majątku osób wywłaszczonych. Jednak w ustawie brak śladu takich postanowień.

Nasuwa się zatem wniosek, że uchwalona 6 grudnia ustawa jest niezgodna z konstytucją (zresztą nie tylko z powodów podanych wyżej). Zawiera luki i sprzeczności. Naraża państwo polskie na niekończące się pasmo roszczeń i odszkodowań.

Fundusze z wiszącym wyrokiem Trybunału

Ryszard Petru przewodniczący Towarzystwa Ekonomistów Polskich

Przy wątpliwościach, jakie zgłosiła do ustawy Kancelaria Prezydenta, jedynym sensownym rozwiązaniem powinno być skierowanie ustawy tej do Trybunału Konstytucyjnego przed jej podpisaniem.

Zakwestionowano przecież fundamenty zmian w OFE, czyli sam fakt przenoszenia, a następnie umarzania obligacji znajdujących się obecnie w portfelach OFE. Zakwestionowano wymóg inwestowania minimum 75 proc. aktywów w akcje, zakaz inwestowania w obligacje Skarbu Państwa, zakaz reklamy funduszy. Wreszcie zadano pytanie o własność zgromadzonych na kontach środków. Wszystkie te wątpliwości były wcześniej zgłaszane na etapie tzw. konsultacji społecznych, żadna z tych uwag nie została uwzględniona w procesie legislacyjnym. Dobrze się stało, że prezydent uwagi te podnosi, tyle że tryb podpisania, a następnie skierowania ustawy do Trybunału może być mało skuteczny. Przede wszystkim dlatego, że ta wadliwa (przynajmniej moim zdaniem) ustawa wchodzi w życie. Po drugie dlatego, że Trybunał rozpatruje ustawy podpisane znacznie dłużej, niż gdy pytanie o zgodność z konstytucją pada przed złożeniem podpisu. Różnica jest zwykle spora, a wątpliwości prawne największe od początku transformacji.