Finansowe wsparcie to nie wszystko

Celem powołania spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR) było przyspieszenie rozwoju kraju. PIR będą odpowiedzialne finansowo, a więc w bardzo ważny sposób, za realizację wielkich polskich projektów infrastrukturalnych, są nastawione na funkcje związane z finansowaniem projektów.

Istnieje tendencja do uznania PIR za fundusz infrastrukturalny. Zarówno członkowie Zespołu Inwestycyjnego, jak i Rady Nadzorczej to przede wszystkim wybitni finansiści i specjaliści od bankowości, eksperci w finansowaniu projektów. W opisie procesu inwestycyjnego realizowanego przez PIR znajdujemy przede wszystkim informacje typowo finansowo-biznesowe: o kapitale, praktykach biznesowych, zasadach rynkowych. Ale czy takie podejście i takie kwalifikacje wystarczą do zagwarantowania sukcesu finansowanych projektów? Czy sukces projektu to sukces tylko finansowy?

Zarządzanie to podstawa

Obszar finansowania jest bardzo ważny dla sukcesu projektów, ale na pewno nie jest tym, od którego w sposób bezpośredni sukces ten zależy. Instytucje finansowe, na przykład firmy ubezpieczeniowe, nigdy nie działają bez wnikliwej znajomości przedmiotu działalności finansowej: ubezpieczyciele komunikacyjni zatrudniają specjalistów ds. samochodów. Firmy zajmujące się inwestowaniem w nieruchomości mają swoich specjalistów ds. szeroko rozumianego budownictwa. Czy instytucja inwestująca w projekty może się obyć bez wiedzy o zarządzaniu nimi? Zdecydowana większość badań dotyczących sukcesu projektów wskazuje, że głównym czynnikiem wpływającym na jego odniesienie  jest sposób zarządzania projektami.

Z zagadnieniami centralnego wsparcia wielkich projektów zmierzyło się już wiele państw. W Australii w Departamencie Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego (ile to było narzekania, że w Polsce ostatnio utworzono ministerstwo o dokładnie takim samym zakresie odpowiedzialności) istnieje komórka Umożliwienie Realizacji Głównych Projektów (Major Projects Facilitation Unit) zajmująca się największymi projektami infrastrukturalnymi. W Kanadzie zajmuje się taką działalnością Biuro Zarządzania Głównymi Projektami (Major Projects Management Office), w Wielkiej Brytanii utworzono Zarząd Głównych Projektów (Major Projects Authority), w Stanach Zjednoczonych realizację głównych przedsięwzięć federalnych nadzorują Biura Zarządzania Zasobami (Resource Management Offices), wchodzące w skład Biura Zarządzania i Budżetu (Office of Budget and Management) podlegającego bezpośrednio prezydentowi. Podobne instytucje i komórki istnieją w wielu innych krajach. Celem działania tych instytucji jest zapewnienie sukcesu projektów.

Sposób finansowania nie jest największym problemem polskich projektów publicznych. Są nim opóźnienia, niepełna realizacja, korupcja czy przekraczanie budżetu

Instytucje te – nazwijmy je instytucjami projektowymi – wykonują wiele funkcji wybiegających daleko poza zagadnienia czysto finansowe, a uznawanych za konieczne do zapewniania sukcesu przedsięwzięć. Wiedza dotycząca projektowego podejścia do zarządzania jest potrzebna już przed rozpoczęciem zadania. PIR na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego przeprowadzają due dilligence. Jednak nie jest jasne, czy w ramach tego działania wykonywana jest analiza dojrzałości projektowej organizacji, czyli precyzyjnie określonego poziomu umiejętności spółki w zakresie zarządzania projektami.

Ten sposób oceny możliwości realizacji projektów publicznych został wprowadzonych w latach 80. XX wieku przez amerykański Departament Obrony. W Kanadzie duże inwestycje (granica jest ustawiona względnie nisko, na poziomie 1 mln dol.) mogą być finansowane z budżetu państwa wyłącznie wtedy, kiedy organizacja potencjalnie je realizująca wykazuje się odpowiednio wysokim poziomem dojrzałości projektowej. Ocena takiej dojrzałości przedsiębiorstwa musi być jedną z głównych – zapewne najważniejszą – części due dilligence przed podjęciem decyzji o zawarciu kontraktu na realizację.

Wsparcie, nie obserwacja

Wydaje się, że po uruchomieniu projektu najważniejsze są funkcje związane ze wsparciem ich realizacji w środowisku administracji państwowej. Przedsięwzięcia infrastrukturalne wymagają zwykle uzyskiwania wielu zezwoleń i pozwoleń, są realizowane w skomplikowanym środowisku organizacyjno-prawnym. Wiedza o pełnym zestawie takich dokumentów często nie jest ogólnie dostępna, a ich uzyskiwanie napotyka wiele przeszkód i kłopotów.

Zadaniem instytucji państwowej wspomagającej realizację wielkich projektów powinno być pełne wsparcie procesu pozyskiwania zezwoleń. Jeśli inwestycja wymaga koordynacji działań z innymi agencjami czy ministerstwami lub z innymi projektami – instytucja wspierająca pomaga w zapewnieniu współpracy i koordynacji. Tak działają odpowiednie instytucje, m.in. w Australii i Kanadzie. Takie jednostki nie mogą być biernym obserwatorem podległych projektów, muszą się w maksymalnym możliwym stopniu angażować w zagwarantowanie ich sukcesu.

Instytucje projektowe są odpowiedzialne za właściwe zdefiniowanie procesu realizacji projektów infrastrukturalnych – nie tylko z punktu widzenia ich finansowania, ale zarządzania projektem. Na stronie internetowej PIR można znaleźć informacje o jego części: w opisie procesu analizy znajdujemy informację, że zgłaszana inwestycja jest oceniana pod kilkoma względami, ale brakuje wśród nich oceny pod zasadniczym dla sukcesu aspektem: sposobu zarządzania projektem. PIR podejmują decyzję o inwestycji, ale następnie nadzorują spółkę, a nie realizowany projekt. Nie nadzorują poszczególnych etapów realizacji projektu; planują dopiero nadzór nad wyjściem z inwestycji.

Bieżąca kontrola

Większość zagranicznych instytucji nadzorujących publiczne projekty infrastrukturalne dokładnie definiuje momenty ich realizacji, w których wykonywane są główne przeglądy (np. ocena uzasadnienia biznesowego; gotowość do rozpoczęcia realizacji; gotowość do wykorzystania produktów), oraz kryteria, jakie muszą one spełnić, żeby możliwa była ich dalsza realizacja. Proces taki jest nazywany procesem governance projektu. Najczęściej stosowany został zdefiniowany przez brytyjską instytucję Office of Government Commerce (OGC) i nazywa się OGC Gateway ProcessTM.

W ramach takich przeglądów weryfikowany jest nie tylko finansowy status projektu, ale przede wszystkim jego stan realizacji, sposób zarządzania oraz prawdopodobieństwo osiągnięcia sukcesu. Żeby móc weryfikować status i sposób realizacji, instytucje projektowe zatrudniają przede wszystkim specjalistów od zarządzania projektami.

W uzupełnieniu do procesu governance instytucje wspomagające definiują pełne metodyki zarządzania projektami lub zalecenia zarządcze, których wykonanie powinno spowodować sprawną realizację a w efekcie przejście kolejnych kontroli – zalecenia takie dotyczą na przykład sposobu planowania projektu i postaci planu projektu, sposobu zarządzania ryzykiem czy sposobu zarządzania jakością. Celem zatrudniania specjalistów ds. zarządzania projektami jest również budowa takich metodyk czy zaleceń.

Uzupełnieniem procesu governance jest bieżące monitorowanie projektów. Ich kierownictwo jest obligowane do przysyłania – zwykle co miesiąc – konkretnych informacji o postępie prac. Zasadniczym elementem takiego raportu jest porównanie planu, zrealizowanych prac i poniesionych kosztów, które to czynniki są podstawą do wykonania jednej z najważniejszych technik zarządzania projektami – Analizy Wartości Wypracowanej (ang. EVA, Earned Value Management). Uzyskiwanie takich informacji może być podstawą do podejmowania bieżących działań naprawczych i korygujących.

W projektach finansowanych przez Bank Światowy mniej więcej co kwartał ich kierownictwo może spodziewać się wizyty specjalisty reprezentującego tę instytucję, który wnikliwie ocenia sposób prowadzenia, postęp prac i ryzyka. Żeby móc przetwarzać te informacje, instytucje projektowe organizują odpowiednie zespoły specjalistów.

Dodatkowe funkcje instytucji wspomagających zwykle są związane z bezpośrednim doradztwem w zakresie zarządzania projektami, organizowaniem szkoleń, określeniem środowiska realizacji (np. prowadzenie rejestrów wykwalifikowanych kierowników projektów oraz poddostawców). Ale wymaga to stworzenia silnego merytorycznego zespołu zajmującego się tym obszarem.

Nie jest jasne, które z tych funkcji są wykonywane przez Polskie Inwestycje Rozwojowe. Realizacja projektów bez merytorycznego ich wsparcia, bez wiedzy o sposobach zarządzania stwarzałaby wielkie ryzyko zaprzepaszczenia środków przeznaczonych na rozwój kraju. Analogiczne instytucje działające w innych krajach starają się na wiele sposobów przyczynić do osiągnięcia sukcesu przez finansowane, zarządzane, wspomagane czy monitorowane projekty.