Za błędne decyzje o odrolnieniu płacą inwestorzy

Odrolnienie gruntów pod przyszłe inwestycje budowlane to jeden z ważniejszych elementów warunkujących realizację takich inwestycji. Niektóre jurydycznie wadliwe interpretacje przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy (tzw. WZ), stosowane przez organy administracji publicznej, mogą przynieść inwestorom więcej szkody niż pożytku, nawet jeśli na pierwszy rzut oka wydają się dla nich korzystne. Tu poddaję krytyce jedną z takich wykładni.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=169354]ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[/link] (upzp) jedną z przesłanek wydania WZ jest, aby teren, dla którego ma zostać wydana, „nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (…) na cele nierolnicze (…) albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (…)”. Kluczowym sformułowaniem w powołanym przepisie jest „zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (…) na cele nierolnicze”.

Reglamentację zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ustanawia w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=173740]ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych[/link] (DzU z 2004 r, nr 121, poz. 1266; dalej: ustawa) w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza 0,5 ha (przed nowelizacją ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., reglamentacja obejmowała także pod pewnymi warunkami użytki rolne klas IV – VI). Zmiany przeznaczenia powołanych gruntów rolnych można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą ministra rolnictwa i rozwoju wsi (minister), o którą występuje wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 7 ust. 1 – 3 ustawy).

Następnym etapem procedury przewidzianej w tej ustawie jest tzw. odrolnienie, czyli wyłączenie za stosowną opłatą gruntu stanowiącego użytki rolne określonego rodzaju z produkcji rolniczej na podstawie decyzji wydanej przez właściwego starostę (art. 11 i n. ustawy). Dopiero uzyskanie przez inwestora takiej decyzji umożliwia wydanie pozwolenia na budowę.

Wyraźnie trzeba tu podkreślić, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego w planie miejscowym diametralnie różni się od odrolnienia, czyli wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Odrolnienie gruntów stanowiących użytki rolne klas I – III może nastąpić tylko po uprzedniej zmianie ich przeznaczenia w planie miejscowym za zgodą ministra. „Kolejność [powołanych powyżej] czynności jest ściśle uszeregowana: ustalenia w planie-decyzja określająca wyłączenie-faktyczne wyłączenie z produkcji przez ich właściciela (posiadacza) przez zaniechanie dotychczasowego sposobu ich wykorzystania” (wyrok NSA w Warszawie z 4 marca 1998 r.; II SA 1651/97, LEX nr 41751).

Tymczasem „zgodę” na odrolnienie, czyli decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, utożsamia się ze „zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (…) na cele nierolnicze”, o której mowa w przytoczonym już art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (w planie miejscowym), nie zaś o powołanej decyzji. Konsekwencją takiej błędnej wykładni jest wydawanie przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast WZ na grunty klas I – III (których zwarty obszar przekracza 0,5 ha) bez uprzedniej zmiany ich przeznaczenia w planach miejscowych. Wtedy jedynym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę ma być już tylko wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Przytoczona interpretacja jest nieprawidłowa, gdyż narusza rudymentarne zasady wykładni prawa, w szczególności wykładni gramatycznej, będąc sprzeczną z literalnym brzmieniem przepisu. Czym innym jest bowiem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, a czym innym decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Reasumując: w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp mowa jest o zgodzie ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1, nie zaś o powołanej decyzji. „Dla terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, a który zgodnie z art. 7 ustawy wymaga uzyskania zgody (ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze) lub takiej zgody nie posiada, w ogóle nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji o przeznaczeniu innym aniżeli rolniczym...” (wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r.; IV SA/Wa 697/09, LEX nr 553 492).

Co jest przyczyną dokonywania przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast krytykowanej przeze mnie błędnej wykładni?

[wyimek]Niektóre wadliwe interpretacje przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy mogą przynieść inwestorom szkody[/wyimek]

Przede wszystkim wydawanie WZ na grunty rolne (obecnie klas I – III, przed wzmiankowaną nowelizacją także na użytki rolne klas IV – VI) z pominięciem wymaganej przepisami zmiany ich przeznaczenia w planach miejscowych na cele nierolnicze wynika z braku owych planów. Skomplikowana, kosztowna i długotrwała procedura uchwalania planów miejscowych rodzi pokusę ich „zastępowania”, co do zasady, krócej trwającymi postępowaniami administracyjnymi o wydanie WZ.

Nie można także wykluczyć, że kolejną przyczyną jest niewystarczający poziom wiedzy prawniczej urzędników wydających WZ. O ile tę drugą przyczynę można wyeliminować na drodze samokształcenia czy też szkolenia urzędników, o tyle pierwsza wymaga rozwiązań systemowych, wielokrotnie zapowiadanych przez kolejne rządy, a nigdy niezrealizowanych.

Wskażmy jeszcze na konsekwencję krytykowanej wykładni przepisów dla inwestorów budowlanych.Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że „zastąpienie” procedury uchwalania planu miejscowego postępowaniem administracyjnym o wydanie WZ może być dla inwestora tylko korzystne – skraca przecież proces formalnego przygotowania inwestycji budowlanej.

Niestety, to tylko jedna strona medalu.Nie można bowiem zapominać o skutkach wydania WZ na podstawie błędnej wykładni przepisów. Bez wątpienia stanowi to rażące naruszenie prawa. To z kolei, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=133093]kodeksu postępowania administracyjnego[/link], jest podstawą do stwierdzenia nieważności WZ, chyba że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. O stwierdzenie nieważności będzie zaś mógł wnioskować każdy, kto ma w tym interes prawny.

Jeśli teraz założymy, iż na podstawie ostatecznej WZ-ki zostało już wydane pozwolenie na budowę, uchylenie jej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spowoduje obligatoryjne wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, które może się zakończyć jego uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Jeśli wydane zostało już pozwolenie na użytkowanie, uchylenie pozwolenia na budowę spowoduje wznowienie w powyższym trybie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w ramach którego z kolei ta decyzja może zostać uchylona. Wznowione postępowania nie zakończą się uchyleniem decyzji, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).

Reasumując, mamy tu do czynienia ze swoistym efektem domina, gdy z powodu stwierdzenia nieważności jednej decyzji uchylane są kolejne.

Jak wynika z mojej praktyki prawniczej, opisany scenariusz nie jest li tylko teoretyczny, a konsekwencje błędnej wykładni przepisów prawa dotyczących wydawania WZ na tereny rolne ponoszą głównie inwestorzy.