Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania naprawczego organ w ogóle nie może badać kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gdyby przyjąć inaczej, mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Stawiałoby to inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w sytuacji korzystniejszej od inwestora, który zrealizował budowę zgodnie z prawem, tj. z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów. Skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2016 r., w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 marca 2014 r. (II SA/Gd 14/14).
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) wszczął i prowadził na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku mieszkalnym wielolokalowym (tzw. postępowanie naprawcze). Organ ustalił, że właściciele jednego z lokali wykonali roboty obejmujące m.in. powiększenie otworu okiennego. Roboty te wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane nie naruszyły jednak istniejącego układu konstrukcyjnego i nie spowodowały pogorszenia warunków użytkowych działki, na której zlokalizowany jest budynek oraz działek sąsiednich. Wykonanie robót nie naruszyło obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W konsekwencji PINB uznał, że możliwe jest zalegalizowanie tych robót. Organ orzekł o braku podstaw do nakazania właścicielom wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku złożonego odwołania wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że właściciele lokalu nie uzyskali zgody innych współwłaścicieli budynku, w którym znajduje się ów lokal, na wykonanie robót budowlanych. WINB stwierdził jednak, że ani PINB, ani WINB nie są zobligowane do zbadania, czy inwestorzy (właściciele lokalu) posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny (a nie organ administracji) z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego.
WSA nie podzielił tej oceny i uchylił decyzje obu organów. Sąd uznał, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku, stanowi tzw. czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ ściana, w której powiększono otwór okienny stanowi część nieruchomości wspólnej. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości, powinni byli legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. np. zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku). Posiadanie tego uprawnienia przez inwestorów organy nadzoru budowlanego powinny były zweryfikować w ramach prowadzonego postępowania.
NSA podzielił stanowisko WSA. W toku postępowania naprawczego nie było dopuszczalne żądanie od inwestorów przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (takiego jak np. przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę). Organy powinny były jednak ustalić posiadanie tego prawa przez inwestorów na podstawie innych dowodów np. poprzez żądanie przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie robót.
Wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1866/14.
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Trzy dostępy do treści rp.pl w ramach jednej prenumeraty
Tzw. postępowanie naprawcze prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego m.in. w przypadku wykonania - bez wymaganego pozwolenia na budowę - robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (tzn. np. w przypadku powiększenia istniejących lub wykonania dodatkowych otworów okiennych, drzwiowych, itp.). Organy badają wówczas, czy jest możliwe zalegalizowanie takich robót, tj. posługując się językiem ustawy - czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych (albo już wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy nie określają jednak, jakich konkretnie dokumentów w postępowaniu naprawczym organy mogą żądać od inwestora (inaczej niż np. w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na budowę, gdzie zasadniczo wymagane dokumenty są w przepisach wskazane).
W przeszłości w orzecznictwie było kwestią sporną, czy w toku postępowania naprawczego dopuszczalne jest badanie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedna grupa orzeczeń - wykluczająca taką możliwość - podkreślała m.in., że „stan zgodny z prawem" oznacza wyłącznie zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego, co wyłącza badanie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż ma ono charakter cywilny (np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08). Druga grupa orzeczeń - dopuszczająca możliwość badania tego prawa w toku postępowania naprawczego - wskazywała na niedopuszczalność zalegalizowania robót wykonanych przez inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stawiałoby to w lepszej sytuacji inwestora samowolnych robót niż inwestora, który dopełnił wszystkich formalności (np. wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., II OSK 967/08). Począwszy od uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) obecnie w judykaturze dominuje drugie z przedstawionych stanowisk. Omawiany wyrok również wpisuje się w ten nurt orzeczniczy.
