Zmiana sposobu użytkowania, gdy część mieszkalna budynku staje się hotelem

Na wokandzie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywano niedawno sprawę samowolnej zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17). Zgodnie z pozwoleniem na budowę miała ona stanowić mieszkalną część budynku, a została przebudowana jako pokoje do wynajmu.

Hotel pracowniczy w dobudówce

Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi. Właściciele inwestycję wykonali, a jej zakończenie – na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów – potwierdził powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB).

Niedługo później okoliczni mieszkańcy powiadomili PINB, że na wskazanej działce i w przebudowanym budynku prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi pracownikom budowlanym, co jest bardzo uciążliwe dla właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra.

W trakcie kontroli obiektów PINB stwierdził, że w budynku gospodarczym z nadbudowanym piętrem o funkcji mieszkalnej zlokalizowanych jest sześć użytkowanych pokoi. Inwestor oświadczył, że są one wynajmowane firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy), przy czym każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę).

PINB przesłuchał świadków, którzy potwierdzili, że właściciele obiektu prowadzą regularny wynajem pokoi. Piętro budynku, które – zgodnie z udzielonym pozwoleniem – powinno być użytkowane na cele mieszkalne, zostało przeznaczone do odpłatnego pobytu w nim obcych osób. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgromadził w aktach sprawy nawet wydruki internetowych ogłoszeń o wynajmie pokoi.

Po przeprowadzeniu postępowania PINB wydał stosowne postanowienie o wstrzymaniu użytkowania tej części budynku i zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów związanych ze zmianą przeznaczenia, a wobec niewykonania tego obowiązku – wydał decyzję nakazującą właścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali znajdujących się na pierwszym piętrze budynku.

Właściciele odwołali się od tej decyzji, niemniej wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego.

Rozstrzygnięcia sądów

Właściciele zaskarżyli decyzję do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności WSA uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję wydaną w pierwszej instancji. Jako przyczynę wskazał niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niepozwalające na ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania wymaga legalizacji.

Ten wyrok zaskarżył z kolei WINB, a skarga kasacyjna była skuteczna. Zostało bowiem ustalone, że rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną, zatem wynajem poszczególnych pokoi może być kwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania, która dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 71a Prawa budowlanego.

Wobec wyroku NSA, rozpoznając sprawę ponownie, WSA oddalił skargę właścicieli, podzielając poglądy sądu wyższej instancji. Od takiego z kolei wyroku odwołali się właściciele, kierując skargę kasacyjną do NSA.

Mieszkanie a pokoje na wynajem to nie to samo

NSA, rozpatrując i oddalając wniesioną skargę kasacyjną, wypowiedział pogląd istotny w kontekście analizowanych przepisów. Zgodnie z tezą orzeczenia: „Zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania".

Uwzględniając, że przepis ten jest podstawą prowadzenia postępowania w tej sprawie, NSA wskazał, że istotne z tego punktu widzenia były trzy kwestie.

Po pierwsze, piętro spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego w dniu wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego przeznaczone było na cele mieszkalne. Po drugie, takiej pierwotnej funkcji tej części budynku nie zmieniły prace wykonane przez właścicieli.

Trzecią kwestią, analizowaną już we wcześniejszym wyroku NSA, ale powtórzoną dobitnie w wyroku komentowanym, było to, że do zmiany sposobu użytkowania budynku wymagającej procedury legalizacyjnej może dojść nie tylko poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, ale także poprzez zmianę faktycznego sposobu korzystania z budynku. Samo to może bowiem prowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie.

Jak wskazał dalej w uzasadnieniu NSA, „sąd I instancji, bazując na zebranym materiale dowodowym, w ślad za organami obu instancji przyjął trafnie, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne. Były one wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w tym budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego". Powyższe oznaczało faktyczną zmianę użytkowania obiektu, na co wskazano dalej: „Odmiennie zatem, aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd I instancji wskazał wyraźnie, że podjęcie przez inwestorów działalności hotelowej w należącym do nich budynku zmieniło warunki higieniczno-sanitarne jego funkcjonowania. Organ II instancji zauważył w tym zakresie, że wynajmowanie pokoi osobom trzecim nie pozostaje bez wpływu także na warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowi również art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego".

Przyjęcie, że spełniły się przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu, wymagało zatem zastosowania procedury legalizacyjnej, co organy administracji uczyniły, a NSA usankcjonował, oddalając skargę kasacyjną.