Paweł Gembicki: Neutralność sieciowa. Może rynkowa samoregulacja?

Dziś internet działa w oparciu o zasadę best effort. Każdy serwer, czy to prywatnego blogu, czy dużego komercyjnego portalu traktowany jest identycznie. Przesyłane dane nie posiadają gwarancji jakości, np. w zakresie czasu dostarczenia. W przypadku, gdy sieć jest przeciążona, każdy rodzaj transmisji ulega spowolnieniu, każda usługa staje się trudniejsza w obsłudze. Filmy na Youtube zawieszają się, połączenia w Skype zrywają się, a na dostęp do najpopularniejszych portali czeka się dłużej niż zwykle. Najprostszym sposobem na poprawienie tego stanu rzeczy jest zwiększenie parametrów sieci, jednak to wymaga znacznych nakładów finansowych. W związku z tym pojawiają się głosy wzywające do uregulowania sposobu finansowania inwestycji, bądź zrównoważonego korzystania z internetu, uwzględniającego jego ograniczenia infrastrukturalne. Nie mniej liczne są głosy, aby pozostawić status quo, które tak dobrze – zdaniem niektórych - służy rozwojowi internetu.

I.

Sposób funkcjonowania sieci internet nie jest obojętny dla współczesnej gospodarki. Sieć stanowi jeden z podstawowych środków komunikacji, przyczynia się do wyważania znaczącej części produktu narodowego wielu gospodarek świata. Bank Światowy szacuje, iż każde dodatkowe 10 proc. użytkowników internetu dodaje 1,2 proc. do wzrostu PKB w krajach wysoko rozwiniętych. Takie podmioty, jak Google są jednym z głównych ośrodków innowacji w sektorze wysokich technologii. Z drugiej jednak strony miliardowe koszty utrzymania sieci oraz konieczne inwestycje w nowe technologie (np. sieci optyczne i sieci mobilne czwartej generacji), stawiają pod znakiem zapytania dotychczasowy model finansowania rozwoju oparty prawie wyłącznie na opłatach abonamentowych.

Internet i sposób jego działania ma również duże znaczenie dla współczesnych społeczeństw i praw obywateli. Warto przytoczyć przykład Francji, gdzie w 2009 r. zaproponowano przepisy umożliwiające, w drodze decyzji administracyjnej, odłączenie od internetu osoby, która kopiuje dane chronione prawem autorskim. Rada Konstytucyjna Francji uznała pierwszą wersję tych przepisów za niezgodne z Konstytucją ponieważ prowadziły do ograniczenia wolności słowa bez prawomocnego wyroku sądu. Prawo dostępu do internetu uznane zostało za jeden z elementów prawa do wolności słowa.

II.

Debata o neutralności sieci koncentruje się wokół trzech podstawowych pytań. Czy wolno dyskryminować usługi i treści w sieci internet? Operatorzy infrastruktury mogą np. stosować rozwiązania preferujące własne treści (np. poprzez lepszą jakość transmisji) kosztem konkurencyjnych, zyskując istotną przewagę na rynku i zwiększając tym samym swoje przychody oraz możliwości inwestowania w infrastrukturę. Również dostawcy usług internetowych (np. właściciele wyszukiwarek) mogą stosować tego typu dyskryminację. W listopadzie 2010 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwko firmie Google, w sprawie domniemanego dyskryminowania w wyszukiwarce internetowej usług innych dostawców, konkurencyjnych wobec oferowanych przez Google.

Kolejne pytanie brzmi: czy operatorowi wolno blokować użytkownikom dostęp do określonych treści? Twierdząca odpowiedź daje potencjalnie wiele korzyści operatorom. Przykładowo: zablokowanie lub tylko ograniczenie usług wymiany plików peer-to-peer korzystnie wpłynie na obciążenie sieci i tym samym koszty jej funkcjonowania. Mechanizm blokowania można również wykorzystać do walki z kopiowaniem treści chronionych prawami autorskimi. Warto jednak zwrócić uwagę, iż wymagać to będzie zastosowania technologii analizującej treści przesyłane przez internet, co każe postawić dodatkowe pytanie o ochronę prawa do prywatności i ochronę danych osobowych. Na problem ten kilkakrotnie zwracał już w przeszłości uwagę Główny Inspektor Danych Osobowych.

Trzecie pytanie dotyczy możliwości stosowania zróżnicowanych jakościowo, odpłatnych, form dostępu do sieci dla użytkowników i wytwórców treści. Możliwość taka stanowiłaby rozwiązanie problemu, jak finansować dalszą rozbudowę infrastruktury. Dostawcy treści mogliby zawierać z operatorami komercyjne porozumienia gwarantujące określony poziom dostępu do ich usług. To zwiększyłoby atrakcyjności ich oferty na rynku, a jednocześnie zapewniło dodatkowe źródło dochodu dla operatorów. Oznacza to jednak odejście od zasady równego traktowania wszystkich podmiotów w sieci, bo im wyższa jakość dla jednego dostawcy tym – potencjalnie - gorsza dla drugiego. Zwłaszcza w sytuacji dużej zajętości sieci, kiedy to preferowana będzie transmisja chroniona komercyjnymi porozumieniami.

III.

Organy regulacyjne w Europie oraz USA od kilku lat starają się znaleźć optymalne rozwiązanie sprzecznych interesów użytkowników sieci internet. W 2005 roku FCC (Federal Communications Commission - amerykański regulator rynku telekomunikacyjnego) opracował zasady ochrony neutralności sieci internet przewidujące prawo do swobodnego dostępu do wszystkich legalnych treści, aplikacji, usług oraz urządzeń funkcjonujących w sieci dla każdego z użytkowników. Za zasadami szybko przyszły bezpośrednie działania. W 2006 r. FCC wezwał operatora sieci Comcast do zaprzestania dyskryminowania ruchu w ramach usług peer-to-peer ponieważ naruszało to, według FCC, prawa użytkowników. W grudniu 2010 r. FCC zaprezentował nową, uzupełnioną, wersję swoich zasad, kładącą nacisk na przejrzystość i jawność mechanizmów zarządzania ruchem w sieci przez operatorów, zakaz blokowania legalnych treści oraz zakaz nieuzasadnionego dyskryminowania ruchu w sieci.

Unia Europejska już w 2002 r. zajęła się problematyką neutralności internetu. W Dyrektywie o dostępie

1

nałożyła na krajowe organy regulacyjne obowiązek zapewnienia wzajemnego połączenia sieci między operatorami i interoperacyjności ich usług przy zagwarantowaniu maksymalnych korzyści dla konsumentów. W nowym pakiecie dyrektyw telekomunikacyjnych z 2009 r.

2

(transpozycja do prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich, w tym Polski, musi zostać zakończona do maja 2011 r.) zawarto zapisy umożliwiające krajowym organom regulacyjnym określanie parametrów jakościowych publicznych sieci telekomunikacyjnych, tak aby zapobiec degradacji jakości usług oraz spowolnieniu ruchu w ramach sieci internetowej. Komisja Europejska przedstawiała również, przy okazji nowelizacji dyrektyw, „Deklarację o neutralności sieci”

3

, w której podkreśliła znaczenie otwartego i neutralnego charakteru sieci internet oraz uznała te zagadnienia za zasadę regulacyjną, która powinna być promowana przez krajowe organy regulacyjne.

W 2010 r. Komisja Europejska przeprowadziła

4

konsultacje dotyczące zasadności bezpośredniej regulacji neutralności sieci. W dokumencie konsultacyjnym Komisja zauważyła, iż na rynku europejskim problematyka neutralności internetu nie ma aż tak dużego znaczenia jak np. w USA, gdzie rynek telekomunikacyjny jest w dużej mierze zderegulowany. Specyfiką rynku europejskiego jest korzystny, zdaniem Komisji, wpływ regulacji na konkurencję i dostęp konsumentów do zróżnicowanej oferty detalicznej na infrastrukturze telekomunikacyjnej byłych operatorów państwowych. Gdy użytkownik uważa, że jest dyskryminowany przez jednego operatora, zawsze ma możliwość skorzystania z usług innego, nawet na tym samym łączu. W USA możliwość ta jest w praktyce ograniczana występowaniem lokalnych duopoli kontrolujących przeważającą część rynku detalicznego.

Wyniki przeprowadzonych przez Komisję konsultacji pokazały, iż niemal wszystkie biorące w nich udział podmioty uznały, że warto utrzymać zasadę otwartego i neutralnego internetu. Jednocześnie uczestnicy nie widzą potrzeby nowych uregulowań prawnych, wskazując iż znowelizowany pakiet dyrektywy telekomunikacyjnych z 2009 r. w wystarczający sposób gwarantuje przestrzeganie zasady neutralności sieci.

Interesującym głosem w debacie o neutralności internetu jest stanowisko brytyjskiego regulatora rynku telekomunikacyjnego Ofcom zaprezentowane przy okazji konsultacji z czerwca 2010 r.

5

W dokumencie konsultacyjnym Ofcom prezentuje pogląd, iż w chwili obecnej nie ma uzasadnienia do regulacji neutralności sieci o charakterze wyprzedzającym. W przypadku zaistnienia wątpliwości co do postępowania operatora, Ofcom rezerwuje sobie jednak prawo podjęcie działań wobec podmiotu stosującego jakąś formę dyskryminacji w sieci. Zwraca przy tym uwagę, iż podmiot taki musi posiadać znaczącą pozycję rynkową umożliwiającą realne ograniczanie konkurencji poprzez podejmowaniu działań o dyskryminującym charakterze. Dodatkowo Ofcom stwierdza, iż wprowadzenie opłat zarówno od konsumentów, jak i od dostawców treści w zamian za gwarantowaną jakość transmisji może być potencjalnie korzystne. Takie opłaty będą wspierać efektywność wykorzystywania zasobów sieci internet przez jej użytkowników.

IV.

W polskiej praktyce regulacyjnej kwestia neutralności sieci internet zaistniała już kilka lat temu. W 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) nałożył na Telekomunikację Polską, jako operatora o pozycji znaczącej na rynku telekomunikacyjnym obowiązek równego traktowania operatorów przez zapewnienie takich samych warunków przesyłu pakietów protokołu internetowego, w szczególności czasu transmisji pakietów, wielkości obsługiwanych pakietów, kolejności transmisji pakietów i strat pakietów. Obowiązek ten dotyczy ruchu wymienianego z abonentami TP, jak i z abonentami innych operatorów. W grudniu 2010 r. Prezes UKE opublikował raport „Łańcuch wartości w internecie i przyszłe modele funkcjonowania rynku” zwracający uwagę na potrzebę nowego spojrzenia na sposób funkcjonowania internetu i rosnącej roli dostawców treści, przy jednocześnie nadal nie rozwiązanym problemie finansowania rozwoju infrastruktury.

W nadchodzących latach zagadnienie neutralności sieci internet będzie zyskiwało na znaczeniu. Potrzeba dużych inwestycji po stronie operatorów infrastruktury będzie stymulować ich do poszukiwania nowych źródeł przychodów. Wytwórców treści potrzeba zapewnienia lepszej jakości usług może skłonić do zawierania komercyjnych porozumień z operatorami. Konsumenci będą oczekiwać skutecznego zabezpieczenia własnych praw w internecie.