Regulowanie rynków: integralny instrument gospodarki

W jakim celu reguluje się rynki? Wszakże ideą gospodarki rynkowej jest nieskrępowane prowadzenie działalności gospodarczej w granicach określonych przez prawo. Umożliwia to konkurowanie z innymi podmiotami oraz dostarczanie konsumentom wysokiej jakości towarów i usług. Regulacje – zdaniem niektórych – powodują jedynie zbędne ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ze szkodą dla przedsiębiorców. Czy rzeczywiście tak jest? Skąd wziął się zatem obecny model regulacji rynkowej?

Kilka słów historii

Najszerzej działania regulacyjne prowadzone były w Stanach Zjednoczonych, gdzie w 1887 roku utworzono Międzystanową Komisję Handlu. Nieco wcześniej, bo od 1844 roku, w Wielkiej Brytanii działała Komisja Kolejowa. Początkowo motywem regulowania rynków była obawa, że nieograniczona konkurencja może doprowadzić do obniżania jakości, ciągłości dostaw, bezpieczeństwa usług czy dyskryminacji pewnych odbiorców. Z biegiem czasu podejście to zaczęło ewoluować. Jednak zbliżone do dzisiejszego rozumienie regulacji pojawiło się w Wielkiej Brytanii dopiero pod ko

niec XX wieku, podczas rządów Margaret Thatcher, która prowadziła szeroko zakrojoną demonopolizację i prywatyzację przedsiębiorstw. Powołano wówczas niezależnych regulatorów, których wyposażono w szeroki zakres swobody decyzyjnej. Ich rozkwit miał miejsce na przełomie lat 80. i 90., w czasie gdy we Wspólnocie Europejskiej rozpoczął się proces liberalizacji sektorów infrastrukturalnych. W efekcie, w kolejnych krajach europejskich również zaczęto formułować przepisy i powoływać regulatorów rynku. W Polsce regulatorzy sektorowi pojawili się pod koniec lat 90. Pierwszym aktem prawnym w tej materii było prawo energetyczne z 1997 roku powołujące Urząd Regulacji Energetyki.

Jak wynika zatem z genezy, regulowanie rynków wymuszone zostało potrzebą liberalizacji ważnych publicznie obszarów gospodarki. Funkcjonowanie wyspecjalizowanych organów zaczęło służyć ochronie konkurentów i nabywców przed szkodami wynikającymi z nieuczciwych praktyk biznesowych.

Regulacja odstępstwem od wolnego rynku

Regulacja – jak każda ingerencja państwa w swobodę działalności gospodarczej – musi być i jest sytuacją wyjątkową. Dopuszcza się ją jedynie tam, gdzie mechanizmy rynkowe nie są wystarczające. Jest ona swojego rodzaju substytutem konkurencji w gałęziach historycznie silnie zmonopolizowanych. Co więcej, z założenia jest rozwiązaniem tymczasowym, którego podstawowym celem jest umożliwienie zaistnienia w danym.

Regulacjom poddane są rynki ważne z punktu widzenia krajowej gospodarki, takie jak energetyka, telekomunikacja, a także transport kolejowy i lotniczy. Rozpoczęcie i prowadzenie działalności w tych obszarach wymaga bowiem specjalistycznej infrastruktury, a ponieważ zarówno dostęp do niej, jak i koszty jej wybudowania są bardzo wysokie, sektory te są strukturalnie zamknięte na konkurencję. Regulacja służy zatem ułatwieniu rozpoczęcia działalności w obszarze zdominowanym przez dawnych monopolistów i łagodzeniu skutków braku współzawodnictwa na rynku.

Organy regulacyjne i antymonopolowe

Obecnie organy regulacyjne działają na całym świecie, w Polsce są nimi m.in. prezesi: Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Urzędu Regulacji Energetyki i Urzędu Transportu Kolejowego. W ich szeregi – zwyczajowo – zalicza się również urzędy antymonopolowe,

w tym polski UOKiK. Choć cel działania regulatorów sektorowych i organów ochrony konkurencji jest w wielu obszarach zbliżony, to jednak charakter podejmowanych interwencji – inny. Organy ochrony konkurencji działają bowiem na rzecz całej gospodarki, chroniąc uczestników rynku przed monopolistycznymi zachowaniami przedsiębiorców. Nie wnikają – z wyjątkiem kontroli fuzji i przejęć – w strukturę firmy. Nie rozstrzygają również sporów indywidualnych pomiędzy podmiotami, co leży w kompetencjach regulatorów sektorowych. Podobnie nie nadają koncesji, nie zatwierdzają taryf. Regulatorzy egzekwują obowiązki regulacyjne i w ten sposób zmierzają do wprowadzenia w danym sektorze konkurencji, która ma zapewnić obywatelom powszechny dostęp do ważnych społecznie usług publicznych. Rolą UOKiK jest natomiast ich wspieranie poprzez zwalczanie antyrynkowych praktyk przedsiębiorców, tj. nadużywanie pozycji dominującej. Tak więc, niezależnie od zakresu kompetencji, wszyscy mają jeden wspólny cel – stworzenie możliwości zaistnienia i rozwoju.

Przede wszystkim niezależność

Regulatorzy i organy ochrony konkurencji dążą do maksymalizacji dobrobytu społecznego. Dlatego w największym możliwym stopniu ich decyzje nie powinny podlegać wpływom politycznym. Wyobraźmy sobie sytuację, w której w każdym kraju unijnym przedsiębiorcy podlegają kontroli urzędów antymonopolowych na podstawie decyzji politycznych ich rządów. W konsekwencji w jednym państwie kartel w branży jest tolerowany, a w innym – bardzo surowo karany. W takiej sytuacji wyrównane szanse i jednorodność realizacji zasady wolności gospodarczej na unijnym rynku stałyby się czystą fikcją. Inny przykład – tym razem z zakresu kontroli fuzji i przejęć. Organ ugina się pod naciskiem rządu i wypełniając cele polityczne, akceptuje fuzję w bardzo skoncentrowanym sektorze. W efekcie negatywne konsekwencje transakcji dotykają rynku i konsumentów. Nie od razu, ale kilka lat później, prawdopodobnie gdy władzę w państwie sprawuje już inna partia, a skutki rynkowe takiej decyzji są nieodwracalne.

Kolejną bardzo ważną cechą regulacji jest działanie niezależne od bezpośrednich wpływów ze strony nadzorowanych podmiotów. W przeciwnym wypadku organ ingerowałby na rzecz pojedynczego przedsiębiorcy, a nie dla dobra całego rynku. Pociągnęłoby to za sobą, po pierwsze, niepewność biznesową, a po drugie, nieskuteczność regulacji, skutkując zatrzymaniem wzrostu gospodarczego.

Niezmiernie ważna jest ponadto kontrola wydawanych przez te organy rozstrzygnięć. Każdy, kto nie zgadza się z decyzją regulatora, może poddać ją weryfikacji niezawisłego sądu. Przedsiębiorcy nierzadko z tej drogi korzystają. W ten sposób prawo zapewnia gwarancję przestrzegania praw biznesu.