Zarządzanie finansami w kryzysie

Zaburzenia na światowym rynku finansowym wywołały kryzys finansów publicznych, spotęgowany obniżką obciążeń fiskalnych. A podstawowym narzędziem zarządzania kryzysem jest nowelizacja ustawy budżetowej.

Reperkusje światowego kryzysu widoczne były w 2008 r. Tempo wzrostu było o 0,6 pkt proc. niższe od prognozy, dochody podatkowe spadły o 9 mld zł. Biorąc pod uwagę regułę konserwatyzmu, która towarzyszy prognozie Ministerstwa Finansów, taki ich spadek był symptomem zbliżającego się kryzysu.

Ograniczenia w wydatkach, spadek wydatków na obsługę długu o 2,5 mld zł oraz przeniesienie 3,9 mld zł wydatków do realizacji w 2009 r., umożliwiły stabilne wykonanie budżetu. Rok 2009 był rokiem ewidentnego kryzysu.

Interesujące jest porównanie sytuacji z 2009 i 2001 r. W obu latach spadek tempa wzrostu wyniósł 3 pkt proc. (z 4,0 proc. w 2000 r., do 1,0 proc. w 2001 r., i z 4,8 proc. w 2008 r., do 1,8 proc. w 2009 r.). Zbliżone były też skutki w dochodach, z wyjątkiem podatku dochodowego PIT (patrz tabela).

[srodtytul]Nie tylko cięcia [/srodtytul]

Nowelizacje były różne. W 2009 r. zastosowano aktywną politykę dyskrecjonalną w dochodach niepodatkowych. Wobec znacznego pogorszenia parametrów fiskalnych w 2009 r. poszukiwanie niepodatkowych źródeł dochodów było w pełni uzasadnione.

Relacja długu do PKB wskazuje na dużo wyższe napięcie kryzysowe w 2009 r. Relacje te są następujące: 2000 r. – 38,7 proc., 2001 r. – 40,2 proc., 2002 r. – 45,1 proc., 2008 r. – 46,9 proc., 2009 r. – 49,8 proc., 2010 r. – 54,7 proc.

Wprawdzie w 2001 roku nowelizacja deficytu była głębsza, ale zawirowania w sektorze były silniejsze w ubiegłym roku Spadek dochodów w 2001 roku, o 20,6 mld zł przy ograniczeniu wydatków o 8,8 mld zł skutkował wzrostem deficytu o 11,8 mld zł.

W 2009 roku miał miejsce wzrost dochodów, co przy ograniczeniu wydatków o 23,2 mld zł skutkowało wzrostem deficytu o 5,6 mld zł. Deficyt z 2009 roku nie uwzględnia środków, przekazywanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych. Od 2004 roku stanowią one składową rozchodów. Rzeczywisty deficyt w 2009 roku to 44,9 mld zł.

Kryzys skutkował także spadkiem dochodów parapodatkowych. Nastąpił w 2009 roku wzrost zobowiązań w podsektorze ubezpieczeń (5,5 mld zł pożyczki z budżetu, kredyt 3,9 mld zł, nieodprowadzone składki do OFE to 2,4 mld).

Już w 2008 r., gdy tempo wzrostu PKB było wysokie, ujawniła się luka w rentach. Wpływy do funduszu rentowego spadły z 32,9 mld w 2007 r., do 22,0 mld w 2008 r., wypłata podstawowych świadczeń z funduszu w 2008 r. to 30,7 mld zł. Wobec nadwyżki całego podsektora (w 2007 r., +9,3 mld zł) obniżka składek, abstrahując od skali i rodzaju zmian, była uzasadniona.

Kryzys zmusił do rewizji polityki w zakresie obciążeń fiskalnych. Rząd poszukuje rozwiązań po stronie dochodowej, jak i wydatkowej. Jest propozycja wzrostu stawki VAT do 23 proc. Zmiana ta zarówno w miejsce obniżek kosztów pracy może być dla gospodarki korzystna. Na decyzję o podwyżce należy spojrzeć pragmatycznie.

Teoretycznie najlepszym instrumentem antykryzysowym są cięcia wydatków. Realne rządzenie zawsze jest wypadkową meritum i politycznych zachowań partii rządzących.

O ile dość łatwo jest znaleźć argumenty za tym, że np. ulga prorodzinna winna dotyczyć osób o niskich zarobkach, o tyle w przypadku wielu zadań publicznych jest to złożone merytorycznie i politycznie. Wymaga rewizji wydatków w świetle efektów (dla wybranych zadań wstępne ewaluacje można robić w wyniku prac nad reformą budżetu zadaniowego).

[srodtytul]Reguła wydatkowa[/srodtytul]

Jednym z ważnych mechanizmów ma być reguła wydatkowa dla wydatków elastycznych. Niska efektywność wielu wydatków wskazuje, że regułę wydatkową należy widzieć szerzej.

Kwestia prorozwojowego podejścia do wydatków jest fetyszyzowana przez wydatki prawnie zdeterminowane. Wydatki te, mogą być uelastycznione. Przykładem może być zmiana zasad finansowania obrony narodowej. Inny przykład to wydatki przeznaczone na funkcjonowanie organów władzy, kontroli i ochrony prawa. Choć są sztywne w sensie obowiązku włączania ich planów do projektu ustawy budżetowej, nie są sztywne w sensie badania efektywności, itp. Sztywne okazały się obowiązkowe ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie ze zmianą ustawy o emeryturach i rentach przyjęto w 2004 r., mechanizm Jerzego Hausnera o waloryzacji o średnioroczny CPI, która winna mieć miejsce, gdy indeks CPI za poprzednie lata wyniesie co najmniej 5 proc. W 2005 roku nie waloryzowano świadczeń. W 2006 r., gdy CPI za 2004 i 2005 r., przekroczył 5 proc., waloryzowano o 6 proc. W 2007 r. waloryzowano o 6,7 proc.Wówczas odstąpiono od waloryzacji części świadczeń, przyznając w zamian jednorazową zapomogę dla niektórych emerytów i rencistów.

W 2008 r. nastąpił powrót do waloryzacji corocznej o CPI oraz o co najmniej 20 proc. wzrost przeciętnego wynagrodzenia. W 2008 r. wypłaty świadczeń zwiększone były o 20-proc. wskaźnik skumulowanego wzrostu wynagrodzenia za 2006 r. i 2007 r. Waloryzowano o 6,5 proc. Mechanizmu nie zmieniono w ubiegłym i bieżącym roku. Podejmując syntetyczną ocenę cięć w budżecie po wejściu do Unii Europejskiej trudno wskazać na radykalne ograniczenia. „Cięcia” były typowe dla okresu pierwszych lat transformacji. Co prawda odnotować należy w latach 2005 – 2009 znaczące spadki w polityce społecznej, ale nie był to wynik „cięć”. Zmiana w 2008 r., w zakresie wcześniejszych emerytur zmniejszyła wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne, a zwiększyła na świadczenia emerytalne. Spadek w 2009 r., wynikał z ponownego przekazania finansowania zasiłków i świadczeń przedemerytalnych do Funduszu Pracy.

Generalnie wydatki systematycznie rosły. Dynamika ich przyrostu to: 2005 r. – 5,28 proc. (+10,4 mld), 2006 r. – 7 proc. (+14, 6 mld), 2007 r. – 13,3 proc. (+29,6 mld), 2008 r. – 10,13 proc. (+25,6 mld), 2009 r., – 7,25 proc. (+20,1 mld).

[srodtytul]Jakie priorytety[/srodtytul]

Biorąc pod uwagę wysokie wskaźniki przyrostu, ocena polityki wydatkowej i priorytetów to w gruncie rzeczy strukturalna ocena dynamiki zmian. Jest to uproszczona ocena, gdyż pomija ocenę efektów, ale jest ważna. Zasadniczy wpływ na prorozwojowość miało wejście do UE. Wynik bieżących rozliczeń z UE za 2009 r. to +26,7 mld zł.

Kluczowe priorytety to: transport i komunikacja, rolnictwo, ochrona środowiska. Za priorytety rządu w latach 2005 – 2009 należy uznać też decyzje w wyniku których przyrost wydatków był wyższy niż 10 proc. Są to: oświata i wychowanie – wzrost w 2006 r. o 0,9 mld zł (+71,8 proc.), bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa – wzrost w 2007 r. o 1,8 mld zł (19 proc.), nauka – wzrost w 2006 r. o 0,5 mld zł (15,5 proc.), w 2007 r. o 0,4 mld zł (10,2 proc.), wymiar sprawiedliwości – wzrost w 2007 r. o 0,8 mld zł (11,3 proc.), ochrona zdrowia – wzrost w 2007 r., o 1,7 mld zł (44,1 proc.) i w 2008 r., o 1,1 mld zł (20,7 proc.), kultura i ochrona dziedzictwa narodowego – wzrost w 2007 r. o 0,2 mld (17,9 proc.) i w 2008 r., o 0,2 mld zł (13,2 proc.), kultura fizyczna i sport – wzrost w 2008 r., o 0,3 mld (125,3 proc.) i w 2009 r., o 0,04 mld zł (71 proc.).

Cennym jest odniesienie ww. przyrostów do reguły wydatkowej. Patrząc na wydatki budżetu państwa na 2010 r., reguła ta dotyczy 78,3 mld zł. Zmniejszenie dynamiki przyrostu elastycznych wydatków o 1 proc. to oszczędność ok. 0,78 mld zł. W świetle zmian ww. siedmiu rodzajów wydatków kwota 0,78 mld jest znacząca.

Warto dodać, że nie należy się spodziewać zgody rady ECOFIN na zmianę sposobu traktowania składek do OFE. Polska jest bowiem dużym krajem, o niskich wskaźnikach konkurencyjności gospodarki. Ważna więc byłaby zmiana ustawy, która definiowałaby deficyt zgodnie z UE. Warto wskazywać też na fakt wyznaczenia średniookresowego limitu deficytu dla Polski na poziomie – 1 proc. To wymóg nadwyżki na poziomie +1 proc. PKB. Zapaść utrudnia uzyskanie nadwyżki, ale jest okazją do sensownych zmian.

Autorka jest

profesorem Uniwersytetu Szczecińskiego,